چگونه می‌توان نظام بانکی را بازسازی کرد؟

عطنا - از اواسط دهه ۹۰ شمسی، کلیدواژه اصلاح و بازسازی نظام بانکی از سوی کارشناسان بیشتر مطرح شد و به مرور بر سر زبان‌ها افتاد. از آن زمان برنامه‌های مختلفی برای اصلاح و بازسازی نظام بانکی از سوی نهاد‌های مختلف دولتی و غیردولتی از وزارت اقتصاد و بانک مرکزی گرفته تا دانشگاه‌ها و پژوهشگران ارائه شده است.

این برنامه‌ها در ابتدای امر متمرکز بر اقدامات پسینی در دو سطح نهاد ناظر و شبکه بانکی بود. از جانب نهاد ناظر برنامه‌های بازیابی (Recovery)، حل‌وفصل یا گزیر (Resolution) یا اقداماتی همچون ادغام مطرح و اجرا می‌شد و بعضاً محدود کردن عملیات بانک از جمله در اعطای اعتبار کلان یا تسویه‌های بانکی در دستور کار قرار گرفت. در سطح بانک نیز راهکار‌ها به سمت فروش دارایی‌های ثابت و سرمایه‌گذاری‌های مازاد و راهکار‌هایی از این دست رفت.

با توجه به عدم آمادگی بانک مرکزی و شبکه بانکی برای انجام اقدامات پسینی و بزرگ‌تر شدن ناترازی‌ها همگام با تصویب مقررات نظارتی جدید، محدودکننده و بعضاً افراطی و اشتباه، به مرور از اواخر دهه ۹۰، همزمان با پافشاری بر راهکار‌های پسینی، اقدامات پیشینی نیز مطرح شد؛ از تعیین و رصد شاخص‌های نظارتی جدید توسط بانک مرکزی گرفته تا تاکید بیشتر بر رعایت بهداشت اعتباری و رعایت ریسک تمرکز توسط شبکه بانکی. شاید بتوان کنترل مقداری ترازنامه بانک‌ها را نقطه اوج استیصال نهاد ناظر برای پیشگیری از افزایش بحران شبکه بانکی دانست. اگر چرخه خلق و امحای نقدینگی در یک اقتصاد به درستی کار کند، اساساً نیازی نیز به این ابزار حتی از جنبه کارکرد سیاست پولی برای کنترل رشد نقدینگی وجود نخواهد داشت.
‌
نمی‌توان اقداماتی را که تاکنون برای اصلاح نظام بانکی انجام شده است نادیده گرفت. اما به‌رغم تلاش‌های صورت‌گرفته، همچنان شاهد بزرگ شدن شکاف ناترازی در شبکه بانکی هستیم و اقدامات انجام‌شده نتوانسته است موجب تحول شگرفی در این زمینه شود. به نظر می‌رسد پس از حدود یک دهه تلاش برای اصلاح نظام بانکی، می‌توان این ادعا را مطرح کرد که صورت‌مسئله و ریشه‌یابی ناترازی‌های بانک عمداً یا سهواً به شکل کاملی طرح و صورت‌بندی نشده است. طبیعتاً راهکار‌ها نیز در چنین شرایطی به نتیجه مطلوب نمی‌رسد. برای طرح راهکار‌های موثر شاید لازم باشد تا قدری به قول غربی‌ها خارج از باکس (Out of The Box) فکر کنیم. پیچیدن نسخه‌ای متفاوت، اما موثر برای بازسازی بانک‌ها در ایران که تکرار مکررات قبلی نباشد، مستلزم مروری مختصر، اما متفاوت بر ریشه‌های شکل‌گیری ناترازی در بانک‌هاست.

راه‌حل در دل ریشه‌های ناترازی است

بیایید به مسئله ساده نگاه کنیم. در نقطه صفر فعالیت یک بانک فرضی، با اعطای اولین تسهیلات (اعتبار) چرخه خلق اعتبار و نقدینگی آغاز می‌شود. دریافت‌کننده اعتبار اگر فرضاً بازرگان باشد، با مبلغی که دریافت می‌کند در اقتصاد کالا خریداری می‌کند و با قیمت بیشتر به فروش می‌رساند. اعتبارگیرنده با ارزش افزوده‌ای که در این کار ایجاد کرده است، قادر خواهد بود تا اقساط تسهیلات خود را پرداخت کرده و آن را تسویه کند. در این نقطه (تسویه تسهیلات)، چرخه با امحای نقدینگی خلق‌شده به اتمام می‌رسد. در واقع اعتبار با اعطای تسهیلات، خلق می‌شود و بعد با نشستن در حساب‌های بانکی موجب خلق نقدینگی می‌شود.

با بازپرداخت تسهیلات، اعتبار و نقدینگی خلق‌شده نیز امحا شده و از ترازنامه بانک خارج می‌شود. ریشه ناترازی بانک‌ها را باید در عملکرد صحیح این چرخه جست‌وجو کرد. جایی که اعتبار و نقدینگی خلق می‌شود، اما به دلایلی امحا نمی‌شود و موجب رشد فزاینده نقدینگی و بعد تورم می‌شود. در ادامه به بررسی چهار مسئله اساسی از ریشه‌های ناترازی بانک‌ها در ایران اشاره می‌شود که راهکار بازسازی شبکه بانکی نیز اتفاقاً از مسیر همان‌ها می‌گذرد.

۱- فقدان سازوکار اعتبارسنجی و عدم رعایت کفایت سرمایه

چه عواملی باعث می‌شود تا اعتبارگیرنده از نوع دولتی یا غیردولتی آن، اعتبار دریافت‌شده را بازپرداخت نکند؟ اولین عامل می‌تواند در عدم شناخت صحیح بانک از مشتری باشد. بیایید به مثال قبلی بازگردیم. مشتری به قصد فریب دادن بانک خود را تحت عنوان بازرگان معرفی می‌کند. اگر بانک اعتبارسنجی صحیحی در خصوص این ادعا انجام ندهد، مثلاً ۱۰۰ واحد اعتبار را به کسی اعطا می‌کند که نمی‌تواند ارزش افزوده اقتصادی با آن خلق کند و طبیعتاً با خرج کردن آن قادر به بازپرداخت وام نیز نخواهد بود. حالا در ترازنامه بانک چه اتفاقی می‌افتد؟ در سمت راست ترازنامه (دارایی‌ها) ۱۰۰ واحد تسهیلاتی وجود دارد، که بانک می‌داند قادر به دریافت آن از مشتری نخواهد بود.

اما در سمت چپ ترازنامه (بدهی‌ها) ۱۰۰ واحد سپرده‌ای وجود دارد که درواقع بدهی قطعی بانک محسوب می‌شود. دارایی موهومی در برابر بدهی قطعی؛ اینجا اولین شکل ناترازی ایجاد می‌شود. به رغم تراز بودن ترازنامه از منظر حسابداری، اما دارایی‌ای در ترازنامه وجود دارد که قابل مطالبه و نقد شدن نیست. این ناترازی ناشی از عدم رعایت بهداشت اعتباری یا به عبارت دقیق‌تر نبود سازوکار اعتبارسنجی صحیح در بانک است. در این مثال اگر بانک، سرمایه کافی داشته باشد باید دارایی موهومی را از محل این سرمایه تسویه کرده و از ترازنامه خارج کند. اگر بانک این سرمایه را نداشته باشد، عامل بعدی برای دامن زدن به ناترازی نیز خود را نشان می‌دهد. پس ریشه بعدی ناترازی در عدم رعایت کفایت سرمایه است. با توجه به اینکه بانک‌ها ممکن است درگیر مخاطره اخلاقی در خصوص عدم رعایت موضوع اعتبارسنجی و کفایت سرمایه شوند، ضرورت حضور نهاد ناظر (در ایران؛ بانک مرکزی) برای رصد این موضوعات احساس شد و این نهاد در کشور‌های مختلف شکل گرفت. بعدتر در خصوص چرایی این مخاطره اخلاقی توضیح داده می‌شود.

۲- کسری بودجه دولت و عدم استقلال نهاد ناظر

به‌طور کلی هر عاملی که باعث برهم خوردن کارکرد صحیح چرخه خلق و امحای نقدینگی شود، به ایجاد ناترازی در شبکه بانکی منجر می‌شود. باید توجه داشت که کارکرد صحیح این چرخه صرفاً مستلزم اجرای سازوکار اعتبارسنجی و رعایت کفایت سرمایه توسط بانک نیست. در ایران بزرگ‌ترین مشتری بانک‌ها به شکلی دولت و شرکت‌های دولتی و شبه‌دولتی هستند. دولتی که به شکل ساختاری و به دلایل مختلف سال‌ها درگیر کسری بودجه بوده است (یا شرکت‌های دولتی و شبه‌دولتی که به دلیل عدم بهره‌وری و قیمت‌گذاری دستوری زیان‌ده هستند)، به ناچار تلاش می‌کند تا کسری بودجه خود را از سیستم بانکی تامین کند. حال بیایید مثالمان را تعمیم دهیم. به جای بازرگان این‌بار دولتی مشتری بانک می‌شود که به دلیل کسری بودجه (مستقیم یا غیرمستقیم) از شبکه بانکی استقراض می‌کند در حالی که هم بانک و هم نهاد ناظر آن می‌داند که قرار نیست اعتبار اعطاشده به او به بانک بازگردد. نهاد ناظر اگر به میزان کافی از دولت مستقل باشد اجازه این امر را نمی‌دهد. طبیعی است که نمی‌توان انتظار زیادی از نهاد ناظری داشت که بالاترین رکن سیاست‌گذاری پولی آن (هیات عالی و پیش از آن شورای پول و اعتبار)، خود پرداخت تسهیلات به زیان‌ده‌ترین بنگاه‌های اقتصادی دولتی و شبه‌دولتی را تصویب هم می‌کند؛ بنابراین می‌بینیم که کسری بودجه دولت‌ها و عدم استقلال نهاد ناظر، از دیگر عوامل ایجاد ناترازی در شبکه بانکی است.

۳- نهاد ناظر غیرمقتدر و برداشت غلط از نهاد بانک

از یک منظر دیگر هم می‌توان به موضوع نگاه کرد. در بخش لزوم اجرای سازوکار اعتبارسنجی و رعایت کفایت سرمایه گفتیم که ممکن است صاحبان بانک دچار مخاطره اخلاقی شوند. چرا صحبت از مخاطره اخلاقی می‌کنیم؟ اولاً در غیاب یک نهاد ناظر مقتدر و مستقل، صاحبان بانک می‌دانند در صورت رعایت نکردن دو موضوع یادشده، کسی نمی‌تواند آن‌ها را جریمه کند یا با متوقف کردن فعالیت‌های بانک، ناترازی را از محل ذخایر قانونی، بیمه سپرده‌ها و فروش دارایی‌های بانک پرداخت کرده و بانک را به اصطلاح حل‌وفصل (گزیر) کند؛ بنابراین بی‌پروا شروع به خلق اعتبار بدون اعتبارسنجی به ذی‌نفعان، وابستگان و نزدیکان خود (و بدون رعایت کفایت سرمایه) می‌کند و بعد از مدتی با بزرگ شدن اندازه بانک و ناترازی آن، دیگر نهاد ناظر نیز توانایی اقدام اصلاحی را از هراس تبدیل شدن موضوع به یک بحران اجتماعی یا امنیتی از دست می‌دهد. این پدیده به اصطلاح رایج «Too Big to Fail» شناخته می‌شود. احتمالاً در حین خواندن این چند سطر، اسامی چند بانک در حال فعالیت در کشور نیز در ذهنتان تصویر بسته است که به این سناریو شبیه هستند.

دوماً صاحبان بانک می‌دانند که هر اتفاقی هم که بیفتد هیچ‌کس نمی‌تواند حق مالکیت آن‌ها را بر بانک مخدوش کند. در یک نظام تامین مالی کارا و در یک ساختار بدهی-سرمایه کامل، کسانی که یک بنگاه را تامین مالی می‌کنند، در لایه‌های مختلف و با حقوق متفاوتی قرار می‌گیرند. مثلاً نوعی از تامین مالی (بدهی) وجود دارد که در صورت عدم بازپرداخت، بدهکار تبدیل به سهامدار آن بنگاه می‌شود. اگر خود بانک را یک بنگاه در نظر بگیریم، سپرده‌گذاران به نوعی تامین مالی‌کنندگان بانک هستند. در صورتی که صاحبان بانک نتوانند مبالغ سپرده‌گذاران را پرداخت کنند، سپرده از طبقه بدهی به طبقه سرمایه منتقل می‌شود. به عبارت ساده‌تر، سپرده‌گذاران بانک، جای سهامداران قبلی را می‌گیرند. در چنین سازوکاری، صاحبان بانک برای از دست ندادن مالکیت خود، انگیزه پیدا می‌کنند تا بانک را به درستی مدیریت کرده و از اعطای تسهیلاتی که بازنخواهد گشت، دوری می‌کنند. بدیهی است این انگیزه در نظام بانکداری وکالتی که در آن بانک وکیل سپرده‌گذار است، ایجاد نخواهد شد؛ بنابراین می‌بینیم که عدم اقتدار بانک مرکزی و فهم نادرست از عملیات بانکداری (که موجب وارد شدن عقودی به بانکداری شده است که سنخیتی با ماهیت و ماموریت یک بانک به‌خصوص از نوع تجاری ندارد) و به‌تبع آن ساختار سپرده‌گیری و تسهیلات‌دهی مبتنی بر آن، به ناترازی شبکه بانکی دامن زده است.

۴- نرخ بهره و فرصت‌های آربیتراژی

موضوع دیگر فرصت‌های آربیتراژی در اقتصاد است. یکی از عوامل اصلی شکل‌گیری این فرصت‌ها، نرخ بهره دستوری است. در اقتصاد ایران که درگیر مسئله تورم ساختاری بلندمدت است، نرخ بهره حقیقی مثبت، این بستر را ایجاد می‌کند تا تمام افراد حاضر در کشور را تبدیل به مشتریان تسهیلات کنیم تا با دریافت تسهیلات و خرید دارایی‌ها، سود بدون ریسک (از محل افزایش قیمت دارایی‌ها متناسب با نرخ تورم) دریافت کنند. در این شرایط تسهیلات بانک (حتی با اعتبارسنجی) به کسانی پرداخت می‌شود که با خرید دارایی ثابت غیرنقدشونده و غیرمولد توانایی و بعضاً انگیزه‌ای برای بازپرداخت آن ندارند. در چنین فضایی با افزایش تقاضای تسهیلات، بانک‌ها ضربه کاری بعدی را با جیره‌بندی تسهیلات و تکلیفی شدن آن از جانب دولت می‌خورند. دولت در قالب قوانین مختلف، مصادیق تسهیلات تکلیفی را که حالا تبدیل به یک رانت جذاب نیز شده است، اعلام می‌کند. حالا دیگر صحبت از سازوکار اعتبارسنجی و رعایت نسبت‌های احتیاطی بیشتر شبیه یک شوخی بزرگ است. گیرنده تسهیلات بدون مشخص شدن توانمندی بازپرداخت، از پیش انتخاب شده است. در نتیجه علاوه بر ایجاد ناترازی در بانک‌ها، مردم را نیز به بدهکاران بانکی تبدیل کرده‌ایم.

بخشی از این فرصت‌های آربیتراژی نیز به دلیل نگاه اشتباه حاکمیت به نهاد بانک است. متاسفانه نگاه ایشان به بانک به عنوان ابزاری برای سیاست‌گذاری و تامین مالی سیاست‌های آن است که باید در خدمت حاکمیت و جامعه باشد. نمود این نگاه را در طرح مرحوم بانکداری دیدیم که فاصله‌ای هم با تصویب نداشت. در بخشی از ماده ۳ این طرح ماموریت شبکه بانکی را «تامین مالی خانوار و واحد‌های اقتصادی برای پیشرفت کشور و رشد اقتصادی همراه با عدالت» یاد می‌کند، گویی که نقدینگی را نیز باید به تعداد جمعیت کشور تقسیم کنیم و به همه یک مقدار مشخص بدهیم. باید بپذیریم که بانک تجاری نیز مشابه هر شرکت دیگری، یک بنگاه با اهداف سودآوری است. بانک هم یک کسب‌وکار است که مدیر آن به دنبال حداکثرسازی منافع سهامدار آن است. بدیهی است که در شرایطی که نرخ سود تسهیلات پایین‌تر از نرخ تورم باشد، سهامدار و اشخاص وابسته به آن نیز به مشتری اول بانک‌ها برای اخذ اعتبار تبدیل می‌شوند؛ خواه بانک دولتی باشد خواه خصوصی. هنر حاکمیت باید آن باشد که بستر فعالیت بانک‌ها و تنظیم‌گری آن را به شکلی ایجاد و حفظ کند که مجبور نباشد برای کنترل چرخه خلق و امحای نقدینگی، به‌جای ابتدای چرخه، در انتهای مسیر بنشیند و با فشار به ذخایر مازاد بانک‌ها اجازه خلق اعتبار و نقدینگی را فارغ از کیفیت آن ندهد؛ که در گام بعدی مجبور شود تامین مالی طرح‌های پیشران خارج از حدود کنترل ترازنامه را مطرح کند تا اعتبار (به قول طرفداران سیاست‌های هدایت اعتبار) حداقل به هدف اصابت کند! که دور از انتظار نیست که خود این طرح نیز تبدیل به رانت دیگری شود.

از کوزه همان برون تراود که در اوست

واقعیت این است که به نظر نگارنده، مسیر حل ناترازی شبکه بانکی و بازسازی ساختاری آن صرفاً از مسیر اقدامات کلاسیک پسینی مانند راهبرد‌های مختلف گزیر (Bail-in، Bail-out، Bridge Bank، M&A و...) نمی‌گذرد. در این نوشتار نیز به همین دلیل بر این موارد تمرکز نشد؛ بنابراین تاکید صرف بر راهکار‌های این‌چنینی بدون حل کردن مسائل اصلی در اقتصاد و بانکداری کشور، نوعی آدرس غلط محسوب می‌شود و اذهان را از مشکل اصلی منحرف می‌کند. مشکلی که به نظر می‌رسد مطرح کردن بخش‌هایی از آن از جمله مسئله بانکداری وکالتی و عقود آن، نیازمند شکل‌گیری گفتمان تخصصی توسط کارشناسان است تا بتوان به مرور راهکار‌های جایگزین یا مکمل آن را مطرح کرد.

در اقتصادی که نرخ حقیقی بهره فرصت آربیتراژی برای استفاده از تسهیلات بانکی ایجاد نکند، به‌طور خودکار تقاضای تسهیلات کاذب آن کاسته می‌شود. انگیزه سهامدار بانک نیز برای اعطای اعتبار به اشخاص وابسته‌اش برای فعالیت‌های مخرب اقتصادی یا واسطه‌گری کاهش می‌یابد. در اقتصادی که دولت در آن مطابق دخل خود، خرج می‌کند و به‌طور کلی حاکمیت آن با تعامل موثر با جهان، جلوی پدید آمدن ریسک‌های سیاسی و شوک‌های اقتصادی را می‌گیرد، کسری بودجه پنهان و پیش‌بینی‌نشده رخ نمی‌دهد تا دولت‌ها را تبدیل به بدهکاران بزرگ شبکه بانکی کند. در اقتصادی که بانک مرکزی آن از دولت مستقل باشد، خود سفارش‌دهنده تسهیلات به بنگاه‌های زیان‌ده نمی‌شود که آن هم حاصل عدم بهره‌وری و قیمت‌گذاری دستوری توسط همان دولت است. در اقتصادی که بانک مرکزی آن اقتدار کافی را داشته باشد، جلوی مخاطره اخلاقی بانک‌ها با اعتبارسنجی ناقص یا عدم تامین حداقل سرمایه گرفته می‌شود. در نتیجه ترازنامه بانک‌ها هم مملو از دارایی‌های منجمد و غیرمولد که حاصل تملیک وثایق بی‌کیفیت است نمی‌شود. حتی با شکل‌گیری بحران و پیش از بزرگ شدن آن، بانک مرکزی می‌تواند فعالیت بانک را متوقف کند. در اقتصادی که فهم درست از نهاد بانک در آن جاری باشد، ساختار بانکداری آن نیز (شامل عقود تسهیلات‌دهی و رابطه بانک با سپرده‌گذار و...) طوری تنظیم می‌شود که امکان سوءاستفاده تسهیلات‌گیرنده را محدود کرده و انگیزه سهامدار را برای مدیریت صحیح بانک حفظ کند.

اقدامات درمانی و پسینی لازم هست، اما کافی نیست. از ابتدا سد را درست نساخته‌ایم، حالا سد شکسته است و می‌خواهیم با پاره‌آجر، مسیر سیل را ببندیم. قصه آنجایی غم‌انگیزتر می‌شود که در گزارش و مواجهه با مردم (به عنوان کسانی که جور ناترازی‌های شبکه بانکی را با تحمل تورم به دوش می‌کشند)، راه‌حل اصلی را همین پاره‌آجر‌ها معرفی می‌کنیم و نه سدی که درست ساخته نشده است! اگر سد را بازسازی کنیم، اجازه بزرگ شدن ناترازی را نمی‌دهیم. درنتیجه بانک‌های ناتراز به مرور نسبت به اندازه کل شبکه کوچک شده و از اهمیت سیستمی آن‌ها کاسته می‌شود. بعد می‌توان با ابزار‌های گزیر، به‌مرور آب‌های رفته را نیز به جوی بازگرداند. واقعیت تلخ این است که با وضعیت سرمایه اجتماعی فعلی و در وضعیتی که موتور زیان‌دهی و اضافه‌برداشت بانک‌ها از بانک مرکزی با قدرت کار می‌کند، تاکید صرف بر گزیر بانک‌ها با ابزار‌های کلاسیک آن باعث می‌شود تا فرصت را بیشتر از دست بدهیم. همان‌طور که در طول این یک دهه کمابیش از دست دادیم. ابتدا با اصلاحات ساختاری و قانونی این موتور را خاموش کنیم و همزمان از راهکار‌های حل‌وفصل (گزیر) بانک‌های ناتراز استفاده کنیم. تا پیش از آن هر اقدامی بیشتر یک راهکار موقت تلقی شده و به مثابه یک مسکّن برای شبکه بانکی عمل می‌کند.

آنچه امروز از کوزه نظام بانکی می‌تراود، حاصل همان ملغمه‌ای است که در طول این چند دهه داخل آن ریخته‌ایم.

نویسنده: محمدصادق عبداللهی‌پور، دانشجوی دکترای مالی- بانکداری دانشگاه علامه طباطبایی

عطنا را در شبکه‌های اجتماعی دنبال کنید:

روبیکا                         روبینو

بله             ایتا