نظام حقوقی حاکم بر پلاسکو فرو ریخته است/ شهرداری مسئول حفظ جان مردم است

عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبائی در نشست «تحلیل حادثه پلاسکو از منظر حقوق» گفت: در خیلی از کشورهای دنیا، شهرداری یا نهادهای شبیه به آن، تمام خدمات شهر را به عهده می‌گیرند. متاسفانه در کشور ما، خیلی از بخش‌ها مثل آموزش و پرورش، راهنمایی و رانندگی، از خدماتی به شمار می روند که پراکنده هستند.

به گزارش عطنا، جواد کاشانی، عضو هیئت علمی دانشکده حقوق دانشگاه علامه طباطبائی و مدیر حقوقی سابق وزارت علوم و آموزش عالی، در نشست «تحلیل حادثه پلاسکو از منظر حقوق» که یک‌شنبه،24 بهمن‌ماه در تالار دفاع دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبائی برگزار شد، بیان کرد: این حادثه تأسف‌بار که مسائل مختلفی را در حوزه‌های مختلف برانگیخت، بعد اقتصادی نیز داشت، بیکاری قابل توجهی ایجاد شد و سرمایه عظیمی از بین رفت.

وی افزود: این حادثه بعد سیاسی نیز پیدا کرد و در تصویری که در رسانه‌ها مخابره می‌شد، تأثیرگذار بود. حادثه حتی بعد اجتماعی نیز یافت و بحث سرمایه اجتماعی را پیش کشید که سرمایه اجتماعی با این حادثه چگونه مواجه شد.

کاشانی ادامه داد: شاید یکی از ابعاد مهمی که این حادثه داشت، بعد حقوقی آن بود که در حوزه‌های مختلف سوال‌های متفاوتی را برانگیخت. در حوزه حقوق عمومی، بحث مدیریت شهری و نقش بخش حاکمیتی، نقش یک دولت مدرن در مواجهه و پیشگیری با چنین حوادثی مطرح است، در بعد حقوق خصوصی نیز مسائل مختلفی ایجاد شد که باید بررسی شود، کیفیت آن به چه صورتی است و آیا این حقوق پابرجاست یا خیر؟

این استاد حقوق و علوم سیاسی با بیان اینکه اسناد تجاری بسیار زیاد و ارزشمندی از بین رفته که تکلیف آنها مشخص نیست، اذعان کرد: گویی که با فرو ریختن این ساختمان، نظام حقوقی حاکم بر این ساختمان نیز فرو ریخته که باید تحلیل عمیق حقوقی شده و به این پرسش‌ها و ‌‌مسئله‌ها پاسخ لازم داده شود.

عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبائی گفت: اگر ما قدری در مورد دولت مدرن و مسئولیت‌ها و اختیارات دولت‌های مدرن صحبت کنیم، شاید راه‌هایی گشوده شود، برای اینکه از تکرار این چنین حوادثی در آینده جلوگیری شود. به هر حال در کشور ما مدیریت شهری از مدیریت سیاسی و همچنین مدیریت خدمت از مدیریت سیاسی جدا نشده است.

وی با بیان اینکه مشکلات دیگری نیز برای دولت وجود دارد، افزود: در شرایط فعلی پراکندگی امکانات، ارائه خدمات جامع را از بخش خدماتی گرفته است، از حیث مسئولیت هم یک‌سری به‌هم‌ریختگی، بین بخش حاکمیتی و سیاسی و بخش خدماتی وجود دارد.

این استاد حقوق ادامه داد: در خیلی از کشورهای دنیا، شهرداری یا نهادهای شبیه به آن، تمام خدمات شهر را به عهده می‌گیرند. متاسفانه در کشور ما، خیلی از بخش‌ها مثل آموزش و پرورش، راهنمایی و رانندگی، از خدماتی به شمار می روند که پراکنده هستند.

وی خاطرنشان کرد: در بخش حاکمیتی نیز حتی بخش‌های مربوط به اصناف، در اختیار مدیریت خدماتی و مدیریت شهری است و فقط بر اساس سیاست‌های کلی که بخش سیاسی و حاکمیتی تعیین می‌کند، انجام می‌شود و به ارائه خدمات می‌پردازد. به طور طبیعی اختیاراتی بسیار گسترده با مسئولیت‌های بسیار گسترده در آنجا تعریف شده و محدوده‌ها نیز تا حدود زیادی روشن است.

مسئولیت شهرداری در قبال شهر

کاشانی با اشاره به قانون شهرداری مصوب سال 1334، تصریح کرد: در این قانون، بسیاری از وظایف را به عهده شهرداری‌ها گذاشتند که بعدها این وظایف از بخش شهرداری و خدماتی به بخش‌های حاکمیتی واگذار شده و متاسفانه مشکلاتی را نیز به وجود آورده است.

وی افزود: از قدیم راهنمایی و رانندگی به همراه شهرداری متصدی بحث امنیت و بحث عبور و مرور بودند که آنها هم از اختیار شهرداری خارج بودند. البته اکنون نیز مدیریت آنها هم از شهرداری و هم از بخش سیاسی و حاکمیت خارج است. بنابراین وقتی که اتفاقی رخ می‌دهد شاهد مشکلات عجیب و غریبی می‌شویم که نمی‌دانیم واقعا باید انگشت مسئولیت را به کدام سمت بگیریم. با توجه به ناهماهنگی‌هایی که در وضعیت فعلی وجود دارد و با توجه به فاصله‌‌ای که ما با دولت نهم داریم، مدیریت مسائل آتی دشوار می‌شود.

در کشور ما مدیریت شهری از مدیریت سیاسی و همچنین مدیریت خدمت از مدیریت سیاسی جدا نشده است.

این استاد دانشگاه خاطرنشان کرد: از جهات دیگر هم، ما با یک سری مشکلات مواجه هستیم که به نظر می‌آید این موضوعات، در خیلی از دولت‌ها حل شده و در کشور ما هم در برخی از زمینه‌ها، این اتفاق افتاده، ولی در خیلی از جاها مشکلات همچنان باقی مانده است. اگر حاکمیت توان این را نداشته باشد که در مقابل این میزان از خدمات ارائه شده در شهر و پاره‌‌ای از فعالیت‌ها بایستد و برخی از مردم را مکلف کند که فعالیت‌های خود را بیمه کنند، مشکل بزرگی پیش خواهد آمد.

کاشانی تصریح کرد: ما به سختی توانستیم بیمه شخص ثالث را برای وسایل نقلیه به صورت اجباری تصویب کنیم، آن هم به دلیل اینکه در خیلی از مواقع با مانعی به نام مغایرت با شرع مقدس اسلام مواجه شدیم. اما در خیلی از بخش‌ها دیده شد که بعد از گذشت چندین سال، مشکلاتی که به وجود آمده بود از پیش رو برداشته شد و با عناوین ثانویه یا به هر نحو دیگری، امکان وضع یک سلسله قواعد برای تأمین زیست جمعی، فراهم شد. .

استاد حقوق دانشگاه علامه طباطبائی یادآور شد: این اتفاق ناراحت کننده‌‌ای که در کشور ما رخ داد، شاید زمینه‌‌ای شود برای برطرف کردن بعضی از کوتاهی‌ها و اشکالات سازمان‌ها. بعضی از دستگاه‌های ایمنی بر اساس قوانین و مقررات خودشان سلسله وظایفی را داشتند که این وظایف را به درستی انجام ندادند و ممکن است که آنها را به خاطر عدم انجام وظایف قانونی شان مسئول بدانند.

وی ادامه داد: برای من این نکته باقی می‌ماند که این مسئولیت‌ها در برابر چه کسانی است؟ مثلا من اگر می‌گویم که شهرداری به طور قطع مسئول این حادثه است، این مسئولیت در قبال بنیاد مستضعفان است که آنجا مالک بوده یا کسانی که آنجا صاحب کسب و پیشه هستند، کارگرانی که آنجا کار می‌کنند، مردمی که به آنجا مراجعه می‌کنند یا همسایگان پلاسکو که 25 الی 30 روز، کاسبی یا فعالیت‌هایشان متوقف شده است.

لزوم آگاه‌سازی مردم از خطرات احتمالی

این وکیل پایه یک دادگستری با اشاره به قوانین و مقرراتی که در ایران با ایده دولت مدرن وضع شد، گفت: شاید واقعا ابزار و وسایل اجرایی دقیق و همه‌جانبه این قوانین وجود نداشته است، ولی انتظار می رود، در جاهایی که می‌شود این قوانین را اجرا کرد، و در آن جاهایی که نمی‌شود، هشدارهای لازم را داد تا مردم خودشان را در حاشیه امنیت قرار بدهند.

وی افزود: تنها کاری که ما می‌توانیم در قبال تکالیفمان انجام دهیم، آگاه کردن دیگران از خطرات احتمالی این قبیل اتفاقات است، تا بدین طریق خود را در حاشیه امنیت قرار بدهند.

کاشانی با استناد به بند 14 قانون 55 شهرداری، بیان کرد: در این بند، تدابیر موثر و اقدامات لازم برای شهر اندیشیده شده است، مانند حفظ شهر از خطر سیل و حریق و رفع خطر از بناها و دیوارهای خطرناک واقع در معابر عمومی، کوچه‌ها، اماکن عمومی، دارایی‌های عمومی و خصوصی، پوشاندن و پر کردن چاه‌ها و چاله‌های واقع در معابر، جلوگیری از گذشتن اشیا در بالکن‌ها و ایوان‌های مشرف به معابر عمومی که افتادن آنها موجب خطر برای عابران است و جلوگیری از ناودان‌ها و دودکش‌های ساختمان‌ها که باعث خسارت ساکنان شهرها باشد.

وی یادآور شد: تبصره بند 14 می‌گوید که در کلیه موارد مربوط به رفع خطر از بناها و رفع مزاحمت‌های مندرج در ماده فوق، شهرداری پس از کسب نظر مأمور فنی خود به مالکین یا صاحبان اماکن یا صاحبان ادوات، ابلاغ مهلت‌دار مناسبی صادر می‌کند و اگر دستور شهرداری در مدت معین و به موقع به اجرا گذاشته نشود، شهرداری می تواند با مأمورین خود اقدام به رفع خطر کرده و هزینه مصروف را به اضافه خسارت، از فرد خاطی دریافت کند.

وی افزود: مقررات فوق شامل کلیه اماکن عمومی، مانند، سینماها، گرمابه‌ها، مهمان‌خانه‌ها، قهوه‌خانه‌ها، کافه‌رستوران‌ها، پاساژها و ... است که محل رفت و آمد مراجعه عمومی ‌باشد. پاساژ‌ها و ساختمان‌هایی که دارای وضعیت خطرناکی هستند، در صورتی‌که محل رفت و آمد و مراجعه عمومی باشند، در مسئولیت شهرداری است که به این توجه کند.

دبیر سابق کمیسیون لوایح دولت با طرح این سوال که آیا فعالیت های شهرداری، یک وظیفه به فعل بوده یا به نتیجه، خاطرنشان کرد: به نظر شما فعل لازم از طریق شهرداری انجام شده است یا خیر و در صورتی که بپذیریم این عمل انجام شده، نسبت به چه کسانی انجام شده است. یعنی تنها اعلام به بنیاد مستضعفان یا به متصرفین کفایت می‌کند؟ مهمترین تکلیفی که شهرداری دارد اهمیت به مراجعین است، یعنی همان کسانی که مجاوران پلاسکو هستند و آدم‌هایی که در پلاسکو رفت و آمد می‌کنند.

وی ادامه داد: ابزارهای در دست دولت جدید، اجازه می‌دهد تا به بعضی از سازمان‌های اجرایی خود، اقتدار و اختیار‌‌های بسیار قوی بدهد که البته این در گذشته نیز وجود داشته است، یعنی وقتی که مقرر می‌شود، کسی مالیات بدهد، تشخیص مالیات به عهده سازمان مالیات‌گیرنده است که در این میان، دستگاه اجرایی قوی هم دارد که روند اجرا و مطالباتش را انجام ‌دهد.

کاشانی با اشاره به اهمیت بخش دارایی و مالیات در درآمد یک کشور، گفت: بودجه دارای دو بخش درآمد و هزینه است، وقتی درآمد تأمین نشود، بخش هزینه‌ای بی‌معنا می‌شود. بنابراین در مقررات سازمان‌هایی مانند شهرداری، دستگاه‌های قوی اجرایی پیش‌بینی شده است که اهداف را محقق کند. در این بین، برای برقراری نظم در شهر، شهرداری تکالیف زیادی را بر عهده دارد که به همین دلیل، برایش تشکیلات اجرایی قوی پیش‌بینی شده است.

این استاد دانشگاه، یادآور شد: سازمان تأمین اجتماعی هم همین وضعیت را دارد و امکانات اجرایی بسیار قوی دارد که اگر تشخیص بدهد، پرداخت‌های لازم از ناحیه کارفرماها، انجام نشده است، از طریق عملیات اجرایی به نحوی عمل می‌کند تا این سازمان‌های مأمور به خدمات عمومی، قادر باشند، وظایفی که بر عهده دارند را به نحو صحیح انجام بدهند.

کاشانی با اشاره به وضعیت مشابه کارگاه‌ها، اظهار کرد: کارگاه، محلی است که در آن کارگر فعالیت می‌کند و باید این کارگاه از نظر استانداردهای بهداشتی و ساختمانی در وضعیت مطلوب باشد. اگر کارگاهی این استانداردها را نداشته باشد، بازرسان کار موظفند، از طریق مقامات قضائی نسبت به جریمه و بستن کارگاه‌ها اقدام کنند و مصوبه 69 قانون کار سال های 85 تا 95، این مجموعه اختیارات را در اختیار وزارت کار و امور اجتماعی قرار داده است.

این کارشناس سابق حقوقی وزارت دفاع در مورد وضعیت پلاسکو هم اذعان کرد: پلاسکو قریب به 600 واحد کارگاهی و صنفی داشت که بیشتر از 170 مورد از این واحدها، محل تولید و تابع قوانین و مقررات وزارت کار بودند. به همین دلیل است که باید بازرسان کار می‌بایست به آنجا بروند و از محیط ناامن و ناسالم آنجا گزارش تهیه کنند، به نحوی با انجام این عمل می‌توان تا مرز جلوگیری از فعالیت قبلی مکان‌های خطرآفرین پیش رفت.

کاشانی با بیان وضعیت مشابه سازمان تأمین اجتماعی که در مواد 90 و 102 قانون تأمین اجتماعی وضع شده است، گفت: در بروز این حادثه می‌توان خیلی‌ها را مقصر و مسئول دانست، ولی باید دید که مسئولیت آنها در مقابل چه کسانی است. در مورد تأمین اجتماعی این مسئولیت فقط در مقابل کارگران است، در مورد قانون کار، مسئولیت فقط در مورد کارگران است و در مورد شهرداری نیز این مسئولیت بیش از اینکه در برابر بنیاد مستضعفین و مالکان و مستأجرین باشد، در قبال همسایگان پلاسکو، مشتریان و کسانی است که در آن محیط رفت‌و‌آمد می‌کردند.

در کل، در دادگاه توفیقی از این حیث حاصل نمی‌کنیم

کاشانی در رابطه با طرح دعاوی این مسئله نیز خاطرنشان کرد: اگر این ‌‌مسئله به دادگاه‌ها برود، دادگاه‌ها استاندارد دلیل‌شان در رسیدگی به این دعوی با استاندارد دلیل در دعاوی دیگر متفاوت خواهد بود و قطعا با مسامحه‌‌ نسبت به آن رفتار خواهند کرد، اما در کل، در دادگاه توفیقی از این حیث حاصل نمی‌کنیم.

وی افزود: با استفاده از یک قبیل کارها، می توان بخشی از این دعاوی را مدیریت کرد ولی بعضی‌ها را به هیچ وجهی نمی توان اثبات کرد.

وظیفه شهرداری حفظ جان مردم است

در بخشی از این نشست، سوالی مهمی مطرح شد مبنی بر اینکه، بر اساس تبصره 9 ماده 100 قانون شهرداری، ساختمان‌هایی که پروانه ساختمان آنها قبل از تاریخ تصویب نقشه جامع شهر بوده است، از شمول تبصره یک ماده صد خارج هستند و در واقع پلمپ ساختمان‌ها هم بر اساس این تبصره انجام می‌شود؛ حال از آنجایی که ساختمان پلاسکو سال 49 ساخته شده بوده، آیا راه دیگری که شهرداری اقدام به بستن این ساختمان بکند، وجود داشت؟

استاد حقوق دانشگاه علامه طباطبائی به جواب این سوال، پاسخ مثبت داد و اظهار کرد: راه‌های زیادی برای بستن این ساختمان وجود دارد، چون شهرداری اساسی‌ترین تکلیفش حفاظت از جان مردم است. در تبصره بند 14 ماده 55 ، علت وظایفی که به عهده شهرداری گذاشته شده است، به خاطر حفظ جان مردمی است که به این مکان مراجعه می‌کنند.

وی در پایان با تاکید بر لزوم فراهم شدن امکانات لازم برای جلوگیری از این قبیل حادثه ها، بیان کرد: بعضی از وظایف باید امکاناتش فراهم بشود، ولی وقتی امکانات فراهم نیست، نمی‌توان اقدامات لازم را در این جهت انجام داد. ولی حداقل کاری که شهرداری می‌تواند در قبال ساختمان‌های خطرآفرین انجام دهد، این است که مردم را از وقوع اتفاق‌های احتمالی آگاه کند، که در صورت نیاز آنها برای تهیه مایحتاج خود از جمله لباس، به سایر مکان‌ها مراجعه کنند.