سند ملی آمایش سرزمین باید ملاک تخصیص بودجه باشد نه تقسیمات کشوری

عطنا - نشست علمی-تخصصی با عنوان"تحولات تقسیمات اداری-سیاسی کشور؛ رویکردها و توصیه‌های سیاستی" با حضور سیّدجعفر حسینی؛ رئیس امور آمایش سرزمین و توسعه منطقه‌ای سازمان برنامه‌ و بودجه کشور به ‌عنوان مدیر علمی و غلامرضا کاظمیان، دانشیار دانشگاه علامه طباطبائی و مدیرکل سابق دفتر طرح‌ریزی شهری و طرح‌های توسعه و عمران وزارت راه و شهرسازی و زهرا احمدی، مدیرکل دفتر تقسیمات کشوری وزارت کشور به‌عنوان سخنرانان علمی برگزار شد.

در ابتدای این نشست سیّدجعفر حسینی؛ رئیس امور آمایش سرزمین و توسعه منطقه‌ای سازمان برنامه‌ و بودجه ضمن بیان اینکه جابه‌جایی جمعیت و تقسیمات اداری-سیاسی کشور به‌ظاهر دو امر جدا از هم هستند گفت: این دو پدیده در تعامل با یکدیگر عمل می‌کنند در واقع تغییر و تحولاتی که در تقسیمات کشوری رخ‌ داده است، یکی از علل اصلی پدیده جابه‌جایی جمعیت محسوب می‌شود.

وی ضمن اشاره به نقش تقسیمات کشوری در خصوص رشد و توسعه مناطق کشور، گفت: باید اذعان کنیم در تحقق الگوی مطلوب تقسیمات کشوری به موفقیت دست پیدا نکرده‌ایم. اگر هم بخواهیم واقع‌بین باشیم، باتوجه ‌به حساسیت‌های بالای موجود، نهادهای تصمیم‌گیر نیز نمی‌توانند الگوی جدیدی را حداقل در سطح استان‌ها ایجاد کنند.

حسینی، افزود: نظام بودجه‌ریزی به الگوی تقسیمات کشوری گره‌خورده است و تا زمانی که نتوانیم این رابطه را از یکدیگر منفک کنیم، دچار خلل مهمی در پدیده تقسیمات کشوری هستیم، در واقع می‌توانیم نظام بودجه‌ریزی را مبتنی بر سند آمایش سرزمین طرح‌ریزی کنیم، نه تقسیمات کشوری؛ لذا تا زمانی که این الگو و انفکاک را صورت ندهیم، رقابت­ها در تقسیمات کشوری از میان نخواهد رفت.

رئیس امور آمایش سرزمین و توسعه منطقه‌ای سازمان برنامه‌ و بودجه خاطرنشان کرد: امروز تعداد زیادی شهر زیر سه هزار نفر در ایران داریم؛ لذا رابطه معیوب نظام بودجه‌ریزی با تقسیمات کشوری باید اصلاح شود. این رابطه باید به‌صورت اصولی بازنگری شود. باید بدانیم تغییرات واحدهای سیاسی با منافع فردی و حزبی و سازمانی افراد گره خرده است؛ لذا به‌صورت شفاف پیشنهاد می‌شود مبنای بودجه‌ریزی و نظام اداری کشور باید آمایش محور باشد.

وی با اشاره به معایب رقابت ناصواب در تقسیمات کشوری گفت: رقابت معیوب در تقسیمات کشوری متأسفانه از زیست نفتی اقتصاد ایران سرچشمه گرفته است، در واقع چهل الی پنجاه سال بودجه نفتی به بروز این پدیده دامن زده است؛ لذا اگر بخواهیم مسئله را حل کنیم باید آفت این مشکل را به‌صورت مبنایی حل‌وفصل کنیم.

حسینی با اشاره به ارتباط میان نظام بودجه ریزی، ظرفیتهای مغفول مانده توسعه کشور، آمایش سرزمین و تقسیمات اداری-سیاسی گفت: ظرفیت هایی که در قالب برنامه ریزی توسعه فضایی و آمایش سرزمین برای مسیر آتی توسعه کشور درنظرگرفته شده است باید به جای موضوع تقسیمات اداری-سیاسی در روند بودجه ریزی عمومی کشور ملاک عمق واقع شود.

در ادامه این نشست غلامرضا کاظمیان، دانشیار دانشگاه علامه طباطبائی و مدیرکل سابق دفتر طرح‌ریزی شهری و طرح‌های توسعه و عمران وزارت راه و شهرسازی، ارائه خود را تحت عنوان تحولات تقسیمات کشوری با این سخنان آغاز کرد: چارچوب حاکمیت در کشور مبتنی بر تقسیمات کشوری تعریف می‌شود؛ لذا باید به توسعه فضایی و ارتباط آن به تقسیمات کشوری توجه خاصی شود.

وی با طرح دو پرسش در خصوص تقسیمات کشوری ادامه داد: کدام قلمروی جغرافیایی وجود دارد که متناسب با سطح عملکردی و ظرفیتهای بالقوه خود در نظام تقسیمات اداری-سیاسی در جایگاه درستی قرار گرفته است؟ در واقع ظرفی که می‌تواند توسعه را شکل دهد باید با مظروف خود تناسب داشته باشد و سؤال بعدی این است که آیا برنامه‌های توسعه‌ای باید مبتنی بر مدل‌های تقسیمات کشوری باشند و یا مدل‌های تقسیمات کشوری باید پیشران مدل‌های برنامه‌ریزی توسعه باشد؟ البته دیدگاه سوم هم مبتنی بر تعادل و تعامل میان این دو نگاه نسبت به یکدیگر است.

کاظمیان با اشاره به تقسیمات متنوع گفت: در قلمروی برنامه‌ای باید به برنامه‌های ملی، برنامه‌های شهری و برنامه‌های منطقه‌ای اشاره کرد. همچنین تقسیم فضایی کشور به منطقه، ناحیه، مجموعه شهری، شهر و روستا نیز شامل تقسیمات برنامه‌ریزی فضایی کشور می‌شود.

وی با بیان اینکه در میان این تنوع تقسیماتی، نوعی عدم هماهنگی را شاهد هستیم، ادامه داد: یک تقسیم‌بندی به سمت تجمیع حرکت می‌کند و یک تقسیم‌بندی به سمت خردکردن فضا که خود منجر به افزایش تقسیمات کشوری می­شود. رویکرد برنامه‌­مدار تقسیمات اداری-سیاسی را متمایل به سمت تجمیع می­بیند و رویکرد توسعه محلی به سمت خردتر کردن فضا حرکت می‌کند.

این استاد دانشگاه خاطرنشان کرد: اگر با نگاه توسعه‌ای بنگریم چهار منطقه را می‌توانیم از یکدیگر تفکیک کنیم و جالب است در این رویکرد شاهد این مهم هستیم که مناطق برتر که هر روز قوی‌تر می‌شوند در مقابل مناطق فرودست که هر روز روند کم برخورداری آنها ادامه پیدا می‌کند صف‌آرایی می‌کنند. در واقع در تقسیمات کشوری مناطق قدرتمندتر مناطق قوی را برای خود حفظ می‌کنند و در روند استان جدیدی که شکل می­دهند، مناطق محروم‌تر را از خود جدا می‌کند. در پی این روند، سرمایه‌های اجتماعی در مناطق مختلف نیز جابجا می­شوند و ممکن است به خروج جمعیت از یک منطقه منجر شود.

کاظمیان ادامه داد: ما در برنامه‌ریزی منطقه‌ای در پی یکپارچگی درونی منطقه هستیم و در این مدل انطباق برنامه توسعه منطقه­ای با برنامه‌های توسعه ملی باید مدنظر باشد. از سوی دیگر باید پرسید عوامل بازدارنده این نوع نگاه برنامه ریزانه چیست؟ نظام‌های متمرکز اداری، عدم توجه به ظرفیت‌ها، برنامه‌ریزی و بخشی نگری فضایی از مهم‌ترین این عوامل به شمار می‌رود؛ لذا باید پذیرفت در بخش مدیریت منطقه‌ای دچار ضعف هستیم و نیک باید بدانیم که فقط با برنامه­ریزی محض به توسعه منطقه‌ای نخواهیم رسید. در این میان مدیریت امر توسعه، بودجه و نظارت و کنترل نیز باید علاوه بر برنامه­ریزی در تحقق توسعه دخیل باشند؛ ولی در عمل شاهد آن هستیم که در واقع برنامه‌های توسعه منطقه‌ای رها می‌شوند.

وی با اشاره به مفاهیم برابری، توازن و تعادل در روح تقسیمات کشوری، ادامه داد: مناطق ضرورتاً نباید برابر باشند، بلکه باید تعادل در دسترسی به خدمات در آنها وجود داشته باشد. گستردگی و تنوع فرهنگی در ایران وجود دارد و این تفاوت‌ها ارزشمند است اما در عین حال باید بدانیم که عدم توازن می‌تواند این گوناگونی را به خطر تبدیل کند.

این محقق توسعه منطقه‌ای با اشاره به تاریخ نظام برنامه‌ریزی در کشور گفت: ما حدود شش دهه سازوکارهای برنامه‌ریزی در کشور داریم، با وجود اقدامات مختلف و سرمایه‌گذاری‌های انجام شده می‌توانیم بگوییم توسعه همه‌جانبه اتفاق نیفتاده است.

کاظمیان با اشاره به اصل درون‌زایی و محرومیت‌زدایی به‌عنوان اهداف توسعه، ادامه داد: منابع انسانی، عوامل زیست‌محیطی، سرمایه‌های نهادی، عوامل زیربنایی، عوامل غیرملموس مثل ظرفیت‌های اجتماعی مواردی هستند که در توسعه منطقه‌ای مورد توجه مباحث توسعه‌ای است، لذا اگر بخواهیم به توسعه متوازن دست پیدا کنیم باید توجه به این پنج رکن را سرلوحه اقدامات خود قرار دهیم.

وی با اشاره به اصول توسعه منطقه‌ای و شرایط ملی ایران، خاطرنشان کرد: پیوستگی و وحدت ملی به‌عنوان یک اصل باید در برنامه‌ریزی مدنظر باشد و از سوی دیگر باید این تنوع و تکثر را مدنظر قرار دهیم. یک سیستم بسیط و یکپارچه با وجود تنوع‌ها و تکثرها نیاز اصلی تحقق توسعه متوازن در کشور به شمار می‌رود. تقسیمات کشوری باید متناسب با ظرفیت هر منطقه صورت بپذیرد. مدیریت توسعه‌ منطقه‌ای باید بر اساس بخش‌های عمومی و منطقه‌ای شکل بگیرد. تقسیمات جدید کشوری می‌تواند مبتنی بر نظام رهبری منطقه‌ای، محلی و مردم‌محور به سمت یک نظام دولت‌محور حرکت کند.

این محقق حوزه مدیریت شهری و منطقه­ای ادامه داد: توسعه نیازمند یک قلمرو است که مثل ظرف عمل کند و متناسب با مظروف خود باید صورت‌بندی شود. در غیاب یک نظریه موجه و عدم هماهنگی عمودی و افقی در توسعه، تقسیمات بیشتر فضا، منجر به تشدید مسئله‌ها خواهد شد. در واقع کوچک‌کردن تقسیمات فی‌نفسه بد نیست به‌شرط وجود یک مکانیزم هماهنگ‌کننده عمودی و افقی و توجه به تمام ظرفیت‌های کشور.

وی با اشاره به رویکردهای تقسیمات کشوری به توسعه‌گرا، فرهنگی، امنیتی، صرفه‌جویی مالی و اقتصادی گفت: بر اساس شواهد تشکیل هر استان بیش از پنج هزار پست اداری ایجاد می‌کند؛ لذا باید به پیامدهای تقسیمات کشوری توجه کنیم و بدانیم که خردشدن‌ تقسیمات کشوری می‌تواند به پیچیده‌تر شدن مدیریت کشور منجر شود؛ لذا خدمت‌رسانی‌ها باید تسهیل شود و رضایت‌مندی ساکنان نیز باید موردتوجه قرار گیرد.

کاظمیان در بخش جمع‌بندی، گفت: ما در برنامه‌ریزی‌های توسعه فضایی کشور موفق عمل نکردیم. سه عنصر وزارت کشور، سازمان برنامه‌ و بودجه و وزارت راه و شهرسازی باید به‌صورت تعاملی در یک مدل تقسیمات کشوری توسعه‌گرا، با یکدیگر هماهنگ و هم راستا عمل کنند.

در ادامه این نشست زهرا احمدی، مدیرکل دفتر تقسیمات کشوری وزارت کشور ضمن اشاره به میراث تقسیمات کشوری، گفت: موضوع تقسیمات کشوری از دوره مادها در این ایران وجود داشته و همواره این تقسیمات در اختیار حکمرانان بوده است. از سال 1316 که تقسیمات کشور به استان، شهرستان، شهر بر اساس قانون شکل گرفت تا کنون ادامه پیدا کرده؛ لذا باید توجه کنیم که این میراث به‌سادگی قابل ‌تغییر نیست.

وی در ادامه خاطرنشان کرد: تلاش می‌کنیم عملکرد تقسیمات به نحوی باشد که مبتنی بر نیاز جامعه عمل کند. هدف تقسیمات کشوری برنامه‌ریزی است که حکمران بتواند این برنامه را اجرا کند.

این مقام مسئول ضمن اشاره به مفهوم توسعه پایدار، گفت: ما بر اساس یک مدیریت مشترک، خط‌های فرضی را ترسیم می‌کنیم بر اساس قوانین مختلف باید یکپارچه‌سازی را ایجاد کنیم. تقسیمات کشوری باید بتواند یک هماهنگی عمودی و افقی را ایجاد کند و فضای تعامل‌های منطقه‌ای و محلی را ایجاد کند البته می‌دانیم این رویکردها آرمان‌هایی هستند که باید مدنظر باشند. درعین‌حال باید به کارایی اقتصادی و برابری‌ها توجه کنیم و مساعدت‌هایی را برای مردم به ارمغان آوریم و تمامی این فعالیت‌ها باید ذیل قانون باشد.

احمدی ادامه داد: دغدغه اصلی استان‌ها اکنون این است که منابع در مرکز متمرکز است؛ لذا باید برگردیم و با نگاه جدید بنگریم. برای مثال خراسان جنوبی نسبت به قبل از 1383 قابل‌مقایسه نیست و یا استان اردبیل هرسال بهتر و پویاتر عمل کرده است؛ نظام بودجه‌ریزی کشور ما مبتنی بر تقسیمات کشوری است. مناطق توسعه‌نیافته را با تقسیمات هدفمند می­توان به سمت توسعه حرکت داد. با این وجود، اگر ایده جدیدی برای توسعه مناطق کمترتوسعه­یافته، در مقابل این رویکرد که تقسیمات اداری-سیاسی می تواند به عنوان عاملی برای توزیع توسعه و رونق مناطق کمتر برخوردار، وجود داشته باشد حتما استقبال خواهیم کرد. لذا اگر توسعه با مدل دیگری محقق شود تأکیدی بر تغییرات و تقسیمات نداریم. اما بر این باور هستیم که می‌توانیم بر اساس یک نظام یکپارچه عمل کنیم. اگر سایر شاخص‌ها را اصلاح کنیم تقسیمات کشوری نیز متوقف می‌شود. اگر سایر بخش‌ها اصلاح نشوند، تقسیمات کشوری تا رسیدن به نقطه مطلوب توسعه منطقه‌ای، کماکان ادامه پیدا می‌کند.

مدیرکل دفتر تقسیمات کشوری وزارت کشور، گفت: دغدغه‌های ما مشکلات مردم ساکن مناطق مختلف است، فرونشست زمین، شهرهای جدید با جمعیت بالا و بارگذاری جمعیت، اینها گوشه‌ای از دغدغه‌های هر روزه ما به شمار می‌رود. جالب است بدانید شهرهای جدید بعضاً با شهرداری اداره می‌شود. متأسفانه برخی از روستاها در حال تخلیه جمعیتی و در مقابل ظهور پدیده خوش‌نشینی شهری است و در مقابل شهرها در حال گسترش هستند. شهرها را تا کی می‌توانیم گسترش دهیم؟ لذا بر این باورم باید پایه‌ها را اصلاح کنیم و بدانیم انجام تقسیمات حکمرانی را ناقص نمی‌کند.

وی با اشاره به قانون سال 1362 در خصوص تقسیمات کشوری، افزود: اگر به قانون سال 62 عمل شود بسیاری از انحرافات از بین می‌رود و شرایط به سمتی پیش می‌رود که به نفع مردم حرکت کنیم؛ لذا از همه عزیزان و اساتید کمک می‌خواهیم تا با یکدیگر روندها را اصلاح کنیم و بر این باورم باید در چارچوب قانون عمل کنیم. لذا تنها راه اصلاح تقسیمات اصلاح قانون خواهد بود.