کنوانسیون اکتائو از منظری دیگر

استاد علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبائی: این درست است كه قراردادهای قبلی ایران با شوروی (١٩٢١ و ١٩٤٠) در مورد تقسیم مالكیت این دریا ساكت بوده و فقط بر «بهره‌برداری مشاع» از آن تصریح دارد. همچنین تردیدی نیست كه تحولاتی ماهوی كه پس از فروپاشی شوروی در جغرافیای سیاسی این منطقه پدید آمده، تنظیمات جدیدی را می‌طلبیده است؛ اما در این نیز تردیدی نیست كه پیشینه‌های تاریخی و حقوقی مكتسبه و همچنین منافع و ملاحظات راهبردی سیاسی و اقتصادی ایران به عنوان دومین قدرت بزرگ این منطقه این انتظار طبیعی را ایجاد می‌كرده كه تنظیمات جدید خیلی هم به زیان ایران و باعث تضعیف موقعیت و كاهش فرصت‌های این كشور نشود.

به گزارش عطنا، توافق‌نامه رژیم حقوقی دریای خزر در ٢١ مرداد میان كشورهای این منطقه موج وسیعی از انتقادات را در فضاهای عمومی و شبكه‌های اجتماعی برانگیخته است. ابوالفضل دلاوری، استاد دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبائی طی یادداشتی در  روزنامه  اعتماد، به بررسی توافق‌نامه رژیم حقوقی دریای خزر در ٢١ مرداد میان كشورهای این منطقه پرداخته‌است که در ادامه آن را با هم می‌خوانیم:

توافق‌نامه رژیم حقوقی دریای خزر در ٢١ مرداد میان كشورهای این منطقه موج وسیعی از انتقادات را در فضاهای عمومی و شبكه‌های اجتماعی برانگیخته است. ممكن است بخشی از این انتقادات بر آگاهی دقیقی از زمینه‌ها و مفاد حقیقی و حقوقی این توافقنامه متكی نباشند و از تصورات یا احساسات ملی‌گرایانه سرچشمه گرفته باشند اما نه می‌توان همه انتقادات موجود را به چنین تصورات و احساساتی فروكاست و نه حتی همین تصورات و احساسات را آن‌گونه كه از سوی برخی حامیان این توافقنامه مطرح می‌شود، تماماً به تبلیغات و توطئه‌های بیگانگان منتسب كرد.

این درست است كه قراردادهای قبلی ایران با شوروی (١٩٢١ و ١٩٤٠) در مورد تقسیم مالكیت این دریا ساكت بوده و فقط بر «بهره‌برداری مشاع» از آن تصریح دارد. همچنین تردیدی نیست كه تحولاتی ماهوی كه پس از فروپاشی شوروی در جغرافیای سیاسی این منطقه پدید آمده، تنظیمات جدیدی را می‌طلبیده است؛ اما در این نیز تردیدی نیست كه پیشینه‌های تاریخی و حقوقی مكتسبه و همچنین منافع و ملاحظات راهبردی سیاسی و اقتصادی ایران به عنوان دومین قدرت بزرگ این منطقه این انتظار طبیعی را ایجاد می‌كرده كه تنظیمات جدید خیلی هم به زیان ایران و باعث تضعیف موقعیت و كاهش فرصت‌های این كشور نشود.

این یادداشت در پی پاسخ به دو سوال است كه این روزها افكار عمومی را درگیر كرده است:

الف- اولین سوال این است كه مفاد و محتوای واقعی این قرارداد چیست و چه دستاوردهایی برای ایران در بر دارد؟ پاسخ به این سوال نیازمند اطلاعات دقیقی از محتوای مذاكرات رسمی و غیررسمی و اطلاع از منویات آشكار و پنهان طرف‌های توافق است اما حداقل سه دسته اطلاعات در اختیار ناظران معمولی این رویداد است:

نخست، برداشت‌ها و ارزیابی‌هایی كه به ویژه از سوی حامیان و موافقان از ظاهر توافقنامه ارایه می‌شود. دوم، گفتارها و كردارهای آشكار و پنهان مقامات و دیپلمات‌های دخیل در این توافقنامه (به ویژه زبان بدن آنها)، سوم، مضامین و دلالت‌های واقعی سیاسی، اقتصادی و استراتژیك نهفته در متن قرارداد. در مورد اول، پذیرندگان و مدافعان توافقنامه با اشاره به محتوای آن مدعی‌اند كه:

١- این توافقنامه احتمال تهدیدات امنیتی ایران از سوی قدرت‌های خارج از منطقه را برطرف كرده است.

٢- این توافقنامه پیوند میان كشورهای منطقه را تحكیم و از احتمال تنش‌ و بحران‌ در روابط میان آنها را كاسته است.

٣- حق مذاكره و چانه‌زنی بر سر حدود و نحوه استفاده از بستر و زیر بستر میان ایران و دیگر كشورهای منطقه به ویژه دو همسایه نزدیك‌تر (تركمنستان و آذربایجان) را همچنان باقی گذاشته است.

در مورد اظهارات دیپلماتیك و زبان بدن مقامات دخیل می‌توان به چند مورد زیر توجه داد:

١- خوشحالی غیر قابل پنهان روسای جمهور ٤ كشور دیگر و لبخند مات و حتی بی‌میلی رییس‌جمهوری ایران در گرفتن و بلند كردن دست اتحاد در عكس یادگاری پس از امضای این توافقنامه.

٢- شوق و شعف فوق‌العاده كارشناس روسی «رجب صفراف» و بهت و حیرت همراه با ناامیدی كارشناس ایرانی (مرتضی فیروزی) در گفت‌وگوی همزمان‌شان با یكی از شبكه‌های خبری (بی‌بی‌سی) درباره مفاد توافقنامه.

٣- اشاره صریح كارشناس روسی به موضع غیرقابل انتظار ایران در نخستین سال‌های مطرح شدن موضوع رژیم حقوقی این دریا. او گفت: درحالی كه روس‌ها آماده طرح ادعای كنترل نیمی از این دریا از سوی ایران بودند، هیات ایرانی خود پیشقدم طرح تقسیم بالمناصفه آن میان ٥ كشور شده بود (جالب است كه او یك روز بعد با ذكر اینكه در هیچ كجای قراردادهای ایران و شوروی سخنی از ٥٠ درصد نبوده است، تلاش كرد اثرات نامطلوب گفته خود را اصلاح كند كه البته این توضیحات دلالتی بر نقض گفته‌های قبلی ایشان نداشت.)

٤- تصریح دیگری از سوی كارشناس روسی و آن اینكه موضع ایران «هدیه‌ای الهی» به دیگر كشورهای منطقه بود!

صرف‌نظر از اینكه احساسات و گفته‌های كارشناس روسی و ایرانی تا چه حدی بیانگر كوتاه آمدن یا كاشتن تخم لق از سوی مسئولان و دیپلمات ایران در آن سال‌ها باشد یا تفسیر زبان‌ بدن روسای ٥ كشور تا چه حدی بیانگر رضایت یا نارضایتی طرفین این توافقنامه باشد، با تامل در محتوا و مضامین محورهای اصلی توافقنامه می‌توان موارد زیر را استنباط كرد:

١- دست بسیار بالای روسیه در استفاده از منابع و مهم‌تر از آن كنترل نظامی و امنیتی این دریا. اصولا ایران تا چند سال پیش حضور نظامی چندانی در آن دریا نداشت و اگر چه از سال ١٣٩١ به این سو نیروی نظامی خود را با استقرار دو ناوشكن و چند كشتی كوچك در این دریا افزایش داده اما این نیرو در مقابل نیروی روسیه با نزدیك به ٣٠ كشتی بزرگ و ده‌ها كشتی كوچك جنگی بسیار ناچیز می‌نماید. (گویا استراتژیست‌های ایرانی هنوز این دریا را برخلاف برخی مناطق دوردست‌تر به عنوان بخشی از عمق استراتژیك كشور خود تعریف نكرده‌اند!)

٢- عدم اجازه كشورهای منطقه به استفاده دیگر كشورهای خارج از منطقه برای حضور نظامی یا هرگونه تهدید امنیتی علیه دیگر كشورها. این موضوع با توجه به نوع موازنه قدرت و روابط میان مجموعه این كشورها، محل تردید است كه امتیاز چندانی برای ایران محسوب شود زیرا جز در مقطع كوتاهی از سال‌های اولیه تغییر جغرافیای سیاسی منطقه در دو دهه چنین تهدیداتی موضوعیت نداشته است.

٣- پذیرش حق استفاده مستقل كشورها برای استفاده از آب‌ها و سطح دریا از جمله برای احداث خطوط انتقال نفت و گاز. این حق، عملا فقط برای كشورهایی چون روسیه، قزاقستان و تركمنستان موضوعیت و منفعت دارد و این وضعیت تنها فرصت بالفعل ایران برای استفاده اقتصادی - استراتژیك از این دریا در قالب سوآپ و تاثیر‌گذاری امنیتی بر چنین خطوط انتقالی را منتفی می‌سازد.

٤- احاله تعیین حدود مرزی در بستر و زیر بستر دریا و همچنین سطح آب‌ها (بر اساس خطوط مبدا) به توافق‌های خاص میان كشورهای ذی‌نفع. این بخش از قرارداد نیز با توجه به توافق‌های قبلی روسیه با قزاقستان و آذربایجان كه عملا تكلیف بخش اعظم این دریا را روشن كرده و توافق‌های دوجانبه (و نه دسته جمعی) را به تنها الگوی باقی مانده برای تقسیم بستر و زیر بستر تبدیل كرده، قدرت مانور چندانی برای برخورداری از سهمی بهینه و حتی مساوی با دیگر كشورها باقی نگذاشته است.

همچنین با توجه به ویژگی‌های مورفولوژیك این دریا (امتداد تقریبی خط ساحلی و مرزهای زمینی ایران با دو كشور همسایه و همچنین عمق بسیار زیاد بخش جنوبی این دریا) بعید است كه منابع چندان یا كم‌هزینه‌ای در همین سهم ناچیز عاید ایران شود.

٥- ناگفته نماند كه حقوق اولیه و طبیعی نظیر حق انحصاری ماهیگیری كم و بیش برای ایران محفوظ مانده است (حدود ٢٥ مایل) . اما به منظور تلطیف فضای بحث باید به این نكته نیز توجه داشت كه ویلا‌سازان وطنی اعم از خصوصی و دولتی و شبه‌دولتی هم سال‌ها پیش از این توافقنامه پیش‌دستی كرده و «اندك سواحل باقی مانده» این دریا را در مازندران و گیلان و گرگان به قلمروهای انحصاری خود تبدیل كرده و امكان بهره‌برداری تفریحی مطلوب را از مردم عادی خود منطقه و توریست‌های داخلی و خارجی سلب كرده‌اند!

ب- دومین سوال اصلی این است كه چه وضعیت‌ها یا دستاوردهای دیگری ممكن و مطلوب بوده است؟ پاسخ به این سوال نیازمند توجه همزمان به همه ابعاد استراتژیك، اقتصادی، حقوقی، زیست محیطی موضوع است كه البته از صلاحیت نگارنده خارج است و نیازمند تشكیل كمیته‌های تخصصی و تجمیعی و بحث‌های جمعی بوده است (و البته هنوز در حدود محدودی خواهد بود!) اما نگارنده به طرح چند سوال زیر بسنده كند:

١- با توجه به حقوق مكتسبه (قراردادهای ١٩٢١ و ١٩٤٠)، موقعیت جغرافیای سیاسی و قدرت سیاسی و نظامی ایران طی ٢٦ سال گذشته، آیا رژیم حقوقی این دریا نمی‌توانست حاوی فرصت‌ها و موقعیت‌هایی بیشتر برای ایران باشد؟

٢- با توجه به ویژگی منحصر به فرد این دریا از نظر نظام‌های رایج حقوق بین‌الملل و حقوق دریاها، آیا استراتژیست‌ها و كارشناسان و دیپلمات‌های ایرانی در طول این ٢٦ سال نمی‌توانستند از مفاهیم و معیارهای كلیشه‌ای این نظام‌ها (نظیر«مرزهای ساحلی»، «خط قعر»، «نقاط مرزی»، «خطوط مستقیم» و آن‌طور كه از سوی برخی نقل شده: «خط‌كش ساده سفیر وقت ایران در مسكو» و...) فراتر روند و با توجه به حقوق مكتسبه و موقعیت خود طرحی خلاقانه‌تر و سودمندتر درافكنند كه در آن ضمن لحاظ شدن حقوق و نیازهای طبیعی و معقول همسایگان، حاوی حقوق و فرصت‌های موجه‌تری برای ایران باشد؟ برخی مدافعان این توافقنامه حضور جناب آقای دكتر جمشید ممتاز در مذاكرات و تنظیم متن توافقنامه را به عنوان دلیلی بر درستی یا ناگزیری چنین توافقی عنوان می‌كنند.

بنده نظرات و توضیحات این استاد گرانقدر را در مصاحبه ایشان دیدم، همچون كلاس‌های پربارشان به غایت دقیق و جامع اما تقریبا در قالب مفاهیم و نظام‌های حقوقی موجود. در اینجا ضمن احترام و ارادت بی‌نهایتی كه به این استاد بی‌بدیل دارم، ناچارم این سوال را مطرح كنم كه آیا این توافقنامه فقط یك امر حقوقی بوده است؟ آیا از یك یا حتی تعدادی حقوقدان، حتی اگر همچون دكتر ممتاز از بهترین‌های جهان در حوزه حقوق دریاها باشند، می‌توان انتظار داشت ملزومات و مشكلات استراتژی كلان مربوط به این موضوع را كه لاجرم باید بر اساس ابعاد و ملزومات مختلف این پدیده پیچیده و توسط مجموعه‌ای از استراتژیست‌ها تنظیم شده باشد، تماما لحاظ و
حل‌و‌فصل كنند؟ به علاوه آیا تسلط یك ذهنیت صرفا حقوقی و تسلط حقوقدانان مربوطه به یك پارادایم حقوقی احتمال گرفتار شدن در «معمای چارچوب» را افزایش نمی‌دهد؟

٣- برخی از ناظران با اشاره به حقوق مكتسبه تاریخی ایران این رویكرد را مطرح كرده‌اند كه ایران در همان سال‌های آغازین مساله می‌توانست موضعی را اتخاذ كند و طرحی را درافكند كه طبق آن ضمن اعطای حقوق ساحلی و سرزمینی سه كشور تازه تاسیس (آذربایجان، تركمنستان و قزاقستان) آن هم نه لزوما با متر و معیارهای موجود در حقوق رایج مربوط به دریاهای آزاد و ... حاكمیت یا دست‌كم كنترل بر آب‌های میانی نیمه جنوبی این دریا را در دست گیرد.

چنین الگویی اولا خط چانه‌زنی را برای ایران به بالای ٢٠ درصد از بستر و زیر بستر می‌رساند. ثانیا با حقوق تاریخی و مكتسبه ایران نزدیكی بیشتری پیدا می‌كرد. ثالثا برخی فرصت‌های اقتصادی و استراتژیك را در مورد ترانزیت و خطوط انتقال انرژی در نیمه جنوبی این دریا برای ایران محفوظ می‌گذاشت. آیا ایران شبیه چنین الگوی فراحقوقی را در سال‌ ١٣٥٠ در مورد جزایر سه‌گانه خلیج‌فارس اجرا نكرده بود؟

٤- هم‌اكنون و با توجه به دستیابی هر یك از ٤ كشور دیگر به مهم‌ترین اهداف اصلی‌شان طی سال‌های اخیر (روسیه با رسمیت بخشیدن به اهداف نظامی- استراتژیك خود و سه كشور دیگر با دستیابی به حق بهره‌برداری مطلوب از سطح دریا به ویژه در زمینه خطوط انتقال نفت و گاز)، سوال دیگر این است كه پس از این توافقنامه ایران چه اهرم فشاری برای تاثیر‌گذاری بر مذاكرات آینده در مورد حدود و نحوه استفاده از بستر و زیر بستر این دریا را برای خود حفظ كرده است؟

٥- سوال آخر اینكه آیا زمان این مذاكرات و انعقاد این توافقنامه تا چه حدی سنجیده، مناسب و به سود ایران بوده است؟ به عبارت دیگر آیا كشوری كه در ماه‌های اخیر همزمان تحت فشارهای خارجی و تنش‌ها و بی‌اعتمادی‌های سیاسی داخلی فزاینده قرار دارد در موقعیت مناسبی برای چنین مذاكرات و توافق‌هایی قرار داشته است؟ در چنین شرایطی، صرفنظر از محتوا و حتی امتیاز فرضی در این توافقنامه، متقاعد كردن افكار عمومی در مورد آن كار ساده‌ای به نظر نمی‌رسد. آیا مباحث و احساساتی كه در همین چند روز اخیر در مورد این توافقنامه بروز و ظهور پیدا كرده به نوبه خود فضای ملتهب و بی‌اعتمادی‌های سیاسی داخلی را تشدید نكرده است؟