مبارزه با رانت‌های اطلاعاتی با قانونی مبهم

قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات نیز پس از بحث‌های فراوان بالاخره به تصویب مجلس رسید. پیگیری این ایرادات و تلاش برای رفع آن‌ها ما را بر آن داشت تا در این باره گفت‌وگویی با دکتر عباس اسدی، عضو هیئت‌علمی ‌دانشکده ارتباطات دانشگاه علامه طباطبایی، انجام دهیم که در ادامه می‌خوانید.

به گزارش عطنا به نقل از قدس آنلاین، مهم‌ترین موانع قانون، ابهامات و اشکالات فراوان موجود در آن است. به نظر می‌رسد که قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات با اصول برخی از اسناد حقوقی بین‌المللی نظیر اعلامیه جهانی حقوق بشر و میثاق حقوق سیاسی و مدنی هماهنگی کاملی ندارد و با توجه به این اصول، آسیب‌های فراوانی را در قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات می‌توان شناسایی کرد. مثلاً طبق این قانون، هر شخص ایرانی حق دارد که به اطلاعات عمومی ‌دسترسی داشته باشد. به عبارت دیگر، متقاضی اطلاعات موجود در مؤسسات عمومی باید حتماً تابعیت ایران را داشته باشد.

چندی پیش از «سامانه دسترسی آزاد به اطلاعات» رونمایی شد و نمایندگان دولت مدعی شدند که فعالیت این سامانه باعث شفاف‌سازی و کاهش فساد خواهد شد. این سامانه در واقع یک سایت اینترنتی است که تمام شهروندان می‌توانند آزادانه از طریق آن به اطلاعات نهادهای دولتی دست پیدا کنند. در صورتی که اطلاعات درخواستی شما درون این سامانه وجود نداشته باشد، می‌توانید درخواست دسترسی به آن را داشته باشید. نهادهای دولتی و نیمه‌دولتی یعنی تمام مؤسسه‌ها و شرکت‌هایی که بیشتر از ۵۰ درصد از سهام آن‌ها متعلق به حکومت است، ملزم به ارائه اطلاعات خود هستند.

قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات نیز پس از بحث‌های فراوان بالاخره به تصویب مجلس رسید. پیگیری این ایرادات و تلاش برای رفع آن‌ها ما را بر آن داشت تا در این باره گفت‌وگویی با دکتر عباس اسدی، عضو هیئت‌ علمی ‌دانشکده ارتباطات دانشگاه علامه طباطبائی، انجام دهیم که در ادامه می‌خوانید. دکتر اسدی در زمینه حقوق ارتباطات آثار متعددی دارد که «حقوق مخاطبان مطبوعات»، «کرامت انسانی در حقوق رسانه‌ها» و «روزنامه‌نگاری در جهان معاصر» از جمله آن‌هاست.

تصویب قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات در نظام تقنینی جمهوری اسلامی ‌ایران چه اهمیت و لزومی‌ داشت؟

قبل از آنکه وارد پاسخ اصلی شوم، باید بگویم که آزادی اطلاعات و همین‌طور آزادی دسترسی به اطلاعات یکی از شاخص‌های دموکراسی است. گسترش و نهادینه‌شدن این نوع آزادی باعث افزایش آگاهی مردم، جایگزینی شفافیت به جای کتمان و پنهان‌کاری سازمان‌ها و نهادها، ترویچ فرهنگ پاسخگویی مسئولان و دولتمردان و مهم‌تر از همه، ریشه‌کنی فساد در جامعه می‌شود. اهمیت این موضوع یعنی آزادی اطلاعات به قدری است که کنوانسیون‌ها و میثاق‌نامه‌های متعددی در این باره در مجامع بین‌المللی تدوین و تصویب شده است.

البته کشورهای توسعه‌یافته نیز با در نظر گرفتن فواید آزادی اطلاعات، قوانین و مقررات آزادی دسترسی به اطلاعات را تدوین و تصویب کرده‌اند. تصویب و اجرای قوانین مربوط به آزادی دسترسی اطلاعات در کشورها معیاری برای توسعه‌یافتگی و مبارزه با فساد دانسته می‌شود. حتی نهادی بین‌المللی نظیر بانک جهانی تصویب و اجرای قانون آزادی اطلاعات را در کشورها ضروری دانسته و آن را به عنوان یکی از شرایط عضویت و یا استفاده از تسهیلات این بانک برمی‌شمارد. در ایران نیز سال‌ها پیش ضرورت آزادی دسترسی به اطلاعات احساس می‌شد تا اینکه «قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» در سال ۱۳۸۸ تصویب شد.

لازم به توضیح است که پیش‌نویس این قانون طی لایحه‌ای آماده شده بود. این لایحه دربرگیرنده مجموعه مدون مفاد دسترسی به آزادی اطلاعات مشتمل بر یک مقدمه، ۸ فصل و ۸۳ ماده بود که پس از طرح در مجلس شورای اسلامی با تغییرات زیادی مواجه شد. شورای نگهبان در مواجهه با این مصوبه مجلس، ایرادهایی به آن وارد کرد؛ به طوری که پس از طرح دوباره در مجلس و ارسال مجدد به شورای نگهبان، دیدگاه اعضای شورای نگهبان تأمین نشد و به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال شد و سرانجام مجمع تشخیص مصلحت نظام این لایحه را پس از اعمال تغییراتی در ۲۳ ماده تصویب کرد. این قانون در دولت سابق به اجرا درنیامد تا اینکه در دولت کنونی مورد توجه قرار گرفت. تصویب این قانون، به‌رسمیت‌شناختن آزادی دسترسی به اطلاعات است که اگر به درستی اجرا شود، می‌تواند اثرات مثبت زیادی در پیشرفت و توسعه کشور داشته باشد.

دلیل تأخیر اجرایی‌نشدن این قانون چه بود؟

تأخیر را باید از کسانی که دست‌اندرکار و مسئول امور بودند، پرسید. برابر بندهایی از این قانون، دولت سابق موظف بود آیین‌نامه‌های مورد اشاره در آن را ظرف ۶ ماه تهیه کند اما نه‌تنها در زمان تعیین‌شده آیین‌نامه‌ای تهیه و تدوین نشد بلکه تا پایان دولت قبلی این قانون به کنار گذاشته شد و صورت اجرایی نگرفت. چه‌بسا همین امر امروز شبهات و شایعاتی را در سطح جامعه به وجود آورده که بعضی از آن‌ها به ضرر منافع ملی و کشور است و همچنین بهانه‌ای به دست منتقدان داده که این امر را بیشتر از منظر غیرحقوقی تحلیل کنند. مثلاً گفته می‌شود بخشی از تأخیر اجرای این قانون به رفتار غیرشفاف و سلیقه‌ای دولت سابق با برخی قوانین، آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌ها بازمی‌گردد که عده‌ای را به بهره‌گیری از رانت‌های اطلاعاتی برای منافع شخص یا گروهی خاص سوق می‌داده است.

اکنون این قانون چه موانعی می‌تواند داشته باشد که اجرای آن را با مشکل مواجه کند؟

مهم‌ترین موانع قانون، ابهامات و اشکالات فراوان موجود در آن است. به نظر می‌رسد که قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات با اصول برخی از اسناد حقوقی بین‌المللی نظیر اعلامیه جهانی حقوق بشر و میثاق حقوق سیاسی و مدنی هماهنگی کاملی ندارد و با توجه به این اصول، آسیب‌های فراوانی را در قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات می‌توان شناسایی کرد. مثلاً طبق این قانون، هر شخص ایرانی حق دارد که به اطلاعات عمومی ‌دسترسی داشته باشد.

به عبارت دیگر، متقاضی اطلاعات موجود در مؤسسات عمومی باید حتماً تابعیت ایران را داشته باشد. اما اصل حداکثر علنی‌سازی، حق دسترسی به اطلاعات را جزو حقوق بشر ارزیابی کرده است و افراد بشر را فارغ از مرزبندی‌های جغرافیایی دارای چنین حقی می‌داند. اختلاط مفهومی ‌دیگری که در قانون انتشار و دسترسی آزاد اطلاعات وجود دارد، عدم تمایز میان ۲ مفهوم «دسترسی شهروندان به اطلاعات دولتی» و «اطلاع‌رسانی» است.

همچنین مؤسسات عمومی ‌وظیفه دارند که در قالب اطلاع‌رسانیِ فعال اطلاعات را منتشر کنند. اطلاعاتی که متضمن حق و تکلیف برای مردم است، علاوه بر موارد قانونی موجود باید از طریق انتشار و اعلان عمومی ‌و رسانه‌های همگانی به آگاهی مردم برسد. شرایط اداره اطلاعات‌دهنده از دیگر ابهامات است. این قانون مرزبندی مؤسسات عمومی‌ را به قوانین دیگر احاله داده است.

قانون خدمات کشوری انواع مؤسسات عمومی‌ را مشخص کرده و به صورت جامعی آن‌ها را تعریف نموده ولی قوه مقننه، قوه قضائیه، نهادهای نظامی ‌و انتظامی‌ را تعریف نکرده است. بنابراین قانون خدمات کشوری نمی‌تواند مبیّن انواع مؤسسات عمومی ‌باشد که مشمول آزادی اطلاعات می‌شوند. همین‌طور مشخص‌نکردن حدود و ثغور قلمرو محدود استثنائات از دیگر نقاط ضعف قانون حاضر است. محدودیت‌ها باید با وضوح و به طور مشخص تعیین و تفسیر شوند.

منظور همان استثناها هستند؟

ببینید! محدودیت‌ها باید دارای هدف مشروع باشند. قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات برخی از اهداف مشروع درباره محدودیت‌ها را فقط احصا و به‌صورت کلی به آن‌ها اشاره نموده اما حدود و ثغور آن را مشخص نکرده که این امر راه را بر تفسیرها و سلیقه‌ها باز گذاشته است.

همچنین محدودیت‌ها و استثناهای آزادی اطلاعات را نمی‌توان فقط در قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات کاملاً تبیین کرد چون اگر محدودیت‌ها در این قانون مشخص شوند، این قانون، بیهوده طولانی و ناکارآمد می‌شود و از مفهوم اصلی خود دور می‌گردد و کارآیی لازم را از دست می‌دهد. به عبارت دیگر، کارآیی قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات در گرو تدوین و تصویب قوانین دیگر در حوزه‌های نظیر اسرار دولتی، حریم خصوصی و... است. دیگر اینکه، قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات از لحاظ ماهوی نیز دارای ابهام است. قانون ترکیبی از انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات است.

استفاده از این عنوان باعث تداعی آزادی بیان و مطبوعات در کنار آزادی دسترسی به اطلاعات می شود. دومین ابهام، تعریف «اطلاعات» است. تعریف مندرج در این قانون نارساست. همچنین قانون‌گذار اطلاعات عمومی و اطلاعات شخصی را تعریف کرده است. واضح است که این تعاریف اصلاً تعریف نیست و فقط مصادیقی از اطلاعات عمومی‌ و شخصی است.

استفاده از مصادیق باعث ایجاد ابهام می‌شود و راه را برای تفسیرهای نادرست باز می‌گذارد. ضمناً کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات برای نظارت بر اجرای قانون تشکیل شده است ولی ضامن مناسبی برای اجرای این قانون نیست زیرا قانون مرجع تجدیدنظر یا فرجام‌خواهی در مورد تقاضاها را پیش‌بینی نکرده است.

این در حالی است که طبق اصل فرآیندهای تسهیل دسترسی به اطلاعات، قوانین و مقررات باید امکان شکایت را در یک مرجع بالاتری که داخل یک سازمان دولتی قرار دارد، پیش‌بینی کند. همچنین این کمیسیون باید طبق اصول، مردم‌نهاد باشد اما برابر قانون شاهدیم که قوای حکومتی از جمله قوه مجریه اعضای این کمیسیون را انتخاب می‌کنند. در مورد مسئولیت مدنی و کیفری و اداری نیز باید گفت مسئولیت مدنی به‌صورت کلی و در یک ماده مورد بحث قرار گرفته و حالت‌ها و شقوق مختلف تشریح نشده‌ است.

درباره مسئولیت کیفری می‌توان گفت که قانون‌گذار جرم‌انگاری سبک‌تری در این حوزه در تخلف از مقررات این قانون متصور شده است. اما مسئولیت اداری تا پیش از اجرای کامل قانون کارآیی ندارد. به طور کلی، این قانون مانعی برای دسترسی آزاد رسانه‌ها به اطلاعات است. زیرا بخش زیادی از فعالیت‌های دولت اقتصادی است که رسانه‌ها هیچ‌گاه نمی‌توانند به قراردادها، اسناد، هزینه‌ها و اطلاعات این بخش از اقدامات دسترسی داشته باشند.

اطلاعاتی که در این قانون آمده و باید توسط شرکت‌ها و سازمان‌ها ارائه شود، شامل چه اطلاعاتی می‌شود و حدود آن تا کجاست؟

اطلاعاتی که شهروندان می‌بایست بر اساس این قانون به آن دسترسی پیدا کنند، بیشتر شامل اطلاعات عمومی ‌و کلی است نه اطلاعات خاص؛ مانند آمارهای رسمی، عملکرد و ترازنامه سازمان‌ها، آیین‌نامه‌ها، اطلاعات سالانه آن‌ها و غیره.

در ماده ۸ بیان شد که مؤسسات باید در حداقل زمان ممکن اطلاعات خود را ارائه دهند. منظور از «حداقل» چند روز است؟

این ماده گفته است که مؤسسه عمومی ‌یا خصوصی باید به درخواست دسترسی به اطلاعات در سریع‌ترین زمان ممکن پاسخ دهد و در هر صورت مدت‌زمان پاسخ نمی‌تواند حداکثر بیش از ۱۰ روز از زمان دریافت درخواست باشد.

در ماده ۶ از اشخاص حقیقی نام برده شده است که می‌توانند تقاضای اطلاعات کنند. دلیل اینکه تنها شخص حقیقی بیان شده و شخص حقوقی ذکر نشده است، چه می‌تواند باشد؟

این هم از یکی از ضعف‌های این قانون است. ماده ۶ این قانون درخواست دسترسی به اطلاعات شخصی را منحصر به اشخاص حقیقی دانسته که اطلاعات مربوط به آن‌ها مستلزم تقاضای دسترسی به اطلاعات فقط از شخص حقیقی ذی‌ربط یا نماینده قانونی وی است. اما در ماده ۲ این قانون از لفظ «هر شخص ایرانی» استفاده شده است. در نتیجه می‌توان گفت، هر شخص ایرانی اعم از حقیقی و حقوقی می‌تواند تقاضای دسترسی به اطلاعات را مطرح کند، مگر اینکه اطلاعات شخصی باشد. در این صورت فقط شخص حقیقی و یا نماینده او می‌تواند درخواست دسترسی به اطلاعات را مطرح کند.

دلیل اینکه برخی نهادها در این قانون مستثنا شده‌اند، چیست؟

بر اساس تبصره ماده ۱۰، انتشار عملکرد و بیلان سالانه مؤسساتی که زیر نظر مستقیم رهبر معظم انقلاب هستند، در گرو عدم مخالفت ایشان دانسته شده است. به عبارت دیگر، ممکن است وظیفه اطلاع‌رسانی که ماده ۱۰ عنوان کرده، از برخی مؤسسات عمومی ‌ساقط شود. البته باید به یاد داشت که با بررسی بند «د» ماده یک قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مشخص می‌شود که فقط قوه مجریه و سازمان‌های تابعة این قوه مصداق مؤسسه عمومی‌ نیستند بلکه تمامی ‌اجزای قوای سه‌گانه و حتی نهادهایی که گفته شد، شامل مؤسسه عمومی ‌می‌شوند.

زیرا اصل در آزادی دسترسی به اطلاعات، اِشراف آزاد شهروندان به اطلاعات تمامی‌ نهادهای عمومی ‌است. در برخی ادارات نیز با توجه به استثناهایی که در قانون وجود دارد (نظیر ارگان‌های نظامی، امنیتی و اطلاعاتی)، دسترسی به اطلاعات محدود می‌شود. البته مؤسسات در قانون احصا نشده‌اند و فقط به موضوعات اشاره شده است. همچنین درباره تدوین برنامه‌های اجرایی لازم در عرصه اطلاع‌رسانی نیز باید گفت که نهادهای گوناگونی در کشور راجع به اطلاع‌رسانی فعالیت دارند و تمامی ‌قوای سه‌گانه، نیروهای مسلح و نهادهای زیر نظر رهبر معظم انقلاب دارای روابط عمومی ‌هستند و ادارات در این نهادها متولی امر اطلاع‌رسانی و ارتباط با رسانه‌ها هستند.

پس از این لحاظ ابهامی در اجرای قانون نیست. بحث دیگری در این زمینه مطرح می شود و آن اینکه رابطه سامانه دسترسی آزاد به اطلاعات (که اخیراً راه‌اندازی شده است) با حقوق شهروندی چگونه است؟

امروزه آزادی اطلاعات و حقوق ناشی از آن لازمه تحقق مفهوم شهروندی و یکی از موضوعات اصلی گفتمان مشارکت مردم‌سالارانه است. به واقع هر میزان بر کمیت و کیفیت اطلاعات در دسترس شهروندان افزوده شود، فضای عمومی شفاف‌تر شده و سطح آگاهی مردم افزایش می‌یابد و بدین ترتیب میزان مردم‌سالاری فراگیرتر و مشارکت سیاسی، اجتماعی و اقتصادی بیشتر می‌شود و جامعه توسعه می‌یابد و به سوی تعالی همه‌جانبه حرکت می‌کند. ماده ۲ قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، شخص ایرانی را محقّ ارائه درخواست اطلاعات عمومی ‌می‌داند و در واقع آزادی اطلاعات را جزو حقوق شهروندی دانسته است.

نحوه پیگیری حقوقی عدم قراردادن اطلاعات در اختیار اشخاص درخواست‌کننده از این سامانه چگونه است؟

همان‌طور که در ماده ۱۰ قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات آمده، یکی از وظایف مؤسسات عمومی ‌اطلاع‌رسانی است یعنی ادارات دولتی وظیفه دارند به‌صورت ادواری از عملکرد، شرح وظایف و کارکردهای خود بر حسب مورد در راستای نفع عمومی و حقوق شهروندی، دستکم به طور سالانه اطلاعات عمومی شامل عملکرد و ترازنامه (بیلان) خود را با استفاده از امکانات رایانه‌ای و حتی‌الامکان در یک کتاب راهنما منتشر کنند. اما این قانون راه‌های شکایت از عدم ارائه اطلاعات را مشخص نکرده و نهاد متولی این مورد در هاله‌ای از ابهام باقی مانده است. از ماده ۱۸ این قانون نیز نمی‌توان مرجع تجدیدنظر یا فرجام‌خواهی از موارد رد درخواست دسترسی به اطلاعات را استنباط کرد.

نقش مردم و افکار عمومی‌ در اجرای این قانون در جامعه چیست؟

دسترسی شهروندان به اطلاعات در دستگاه‌ها و نهادها مقدمه پاسخگویی مسئولان و مقامات به افکار عمومی ‌است. باید دانست که اطلاعات متعلق به مردم است و نمی‌توان برای انتشار آن محدودیتی در نظر گرفت. در این صورت افکار عمومی ‌دچار بی‌خبری و بی‌اطلاعی می‌شوند و فساد و نارضایتی در جامعه گسترش می‌یابد. البته شهروندان هم نباید منفعل باشند تا سازمان‌ها و نهادها به آن‌ها اطلاعات مورد نیاز خود را بدهند. شهروندان باید همواره پیگیر حقوق شهروندی خود باشند زیرا حق، گرفتنی است البته از راه قانونی و حقوقی.

چه راهکاری برای تقویت این قانون پیشنهاد می‌کنید؟

یکی از راهکارهای فرهنگ‌سازی برای حق دسترسی به اطلاعات، تنویر افکار عمومی ‌اقشار مختلف مردم در مورد این حق است. همچنین گوشزدکردن به مسئولان مؤسسات عمومی ‌و برخی مؤسسات خصوصی نسبت به تکلیفی که در پاسخ به تقاضاهای دسترسی به اطلاعات بر عهده دارند، راهکار دیگری است.