ز گهواره تا گور، مراقب شماییم!/ رویکرد اشتباه بهزیستی و راه دراز «به‌زیستی» شدن

نظام رفاه و تامین اجتماعی یکی از اساسی‌ترین پیش‌نیازهای توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشورها تلقی شده و به همین دلیل، به عنوان مهم‌ترین اهرم برقراری عدالت اجتماعی در جوامع مدنی محسوب می‌شود و همواره  به عنوان مقوله‌ای در حقوق انسانی، حاکمیت ملی و در راستای صلح، ثبات و امنیت اجتماعی نقش عمده‌ای را ایفا کرده است. اهمیت جایگاه این نظام در اذهان به حدی است که 25 تیرماه روز ملی «بهزیستی و روز تامین اجتماعی» نام‌گذاری شده است؛ اما آیا این اهمیت در عمل هم در اندیشه سیاست‌گذاران و دست‌اندرکاران اجرایی کشور وجود دارد؟

فاطمه ملک‌محمدی-عطنا؛ برای شناخت ماهیت خدمات اجتماعی که بنا به هر جامعه‌ای خود را در قالب‌های متنوعی بروز می‌دهد -چناچه در ایران بخش عمده‌ای از این خدمات بر عهده نهادهای دولتی نظیر سازمان بهزیستی، تامین اجتماعی و ... که همواره با انتقادات زیادی مواجه بوده و بخش دیگر در اختیار موسسات توانبخشی نظیر مراکز مردم‌نهاد و خیّرین است- باید ابتدا به تاریخچه و فلسفه آن نظر انداخت.

در جهان سرمایه‌داری با حکومت پول به عنوان تنها نیروی محرک جامعه، رقابت برای کسب بهترین‌ها،  همواره تصور رشد و توسعه را در جوامع مدرن پدید آورده است. البته این دیدگاه خوشبینانه یک نقطه ضعف بزرگ دارد؛ طبقات محروم و آسیب‌پذیر یا همان طرد شدگان نظام اقتصادی.

هر چه در یک جامعه‌ای این شکاف طبقاتی عمیق‌تر شود فاصله بین پولدارترین‌ها و فقیرترین‌ها، سالم‌ترین‌ها و مریض‌ترین‌ها، مرفه‌ترین‌ها و به نان شب محتاج‌ترین‌ها و کاخ‌نشین‌ها و کوخ‌نشین‌ها نیز بیشتر می‌شود.

هر چند نظام سرمایه‌داری برای فرار از این واقعیت خطرناک به تدریج نظام طبقاتی را پله‌ای کرد و با ظهور طبقات متوسط و دهک‌های با درآمد درجه‌ای روی این شکاف عمیق پرده انداخت اما هرگز هیچ سیاست‌مداری نتوانست محرومان را انکار کند.

در نظام شبه‌سرمایه‌داری ایران نیز چه در اواخر نظام سلطنتی و چه بعد از انقلاب اسلامی توجه به محرومان و اقشار آسیب‌پذیر چه از لحاظ زیستی و چه اقتصادی و روانی از اهمیت بالایی برخوردار شد. بعد از انقلاب اسلامی که رسماً یکی از اولویت‌های اصلی، توجه به محرومان و اصطلاحاً «مستضعفان» قرار گرفت که همانا جزء اهداف و آرمان‌های بسیار تاثیرگذار انقلاب نیز بود.

حال در این گزارش با مروری بر تاریخچه خدمات اجتماعی ابتدا به دلایل ظهور این نهادها می‌پردازیم و ضمن مقایسه خدمات اجتماعی در نظام‌های اقتصادی که در دو سر طیف سوسیالیسم تا لیبرالیسم جای می‌گیرند، سعی می‌شود شمایی از تاریخچه خدمات اجتماعی در ایران و سازمان‌های فعال در این حوزه ارائه شود.

پیشینۀ خدمات اجتماعی در جهان

نظام رفاه و تامین‌اجتماعی به شیوه و با ساختار کنونی آن، پس از دوران انقلاب صنعتی تحت تاثیر مستقیم تجارب حاصل از دوران فئودالیته (نظام ارباب-رعیتی) در جوامع اروپایی و تفاوت‌ها و تبعیض‌های اساسی و فاحش موجود میان اقشار مختلف اجتماعی در ارتباط با تحقق حقوق مدنی، سیاسی، اجتماعی، مالکیتی، حرفه‌ای و شغلی و تغییر اساسی نگرش جامعه به نیروی کار شکل گرفته است، به گونه‌ای که این فرآیند نامتناسب به تدریج موجبات تولد و رشد فرآیند فلسفه و مکتب آزادیخواهی (لیبرالیسم) از سوی روشنفکران، متفکران و آزادی‌‌طلبان عصر مذکور و همچنین تقویت جنبش‌های سوسیالیستی را در کشورهای صنعتی اروپا فراهم ساخته و در نهایت باعث تعمیم خواسته‌های اقشار آسیب‌پذیر اجتماعی به‌خصوص کارگران و کشاورزان در راستای تثبیت حقوق اجتماعی آنان شده است.

در اواخر قرن هجدهم و به‌ویژه در طول قرن نوزدهم میلادی موج عظیمی ‌از دگرگونی‌های اجتماعی در اکثر کشورهای اروپایی، از جمله در کشورهای انگلستان، فرانسه و آلمان سپس به ‌تدریج در سایر کشورهای اروپای غربی و مرکزی پدید آمد، به قسمی‌ که پیدایش جامعه مدنی، دولت‌های رفاه و تابع حقوق اجتماعی ثمره اصلی این تحولات قلمداد می‌‌شود.

دوره نوین تامین اجتماعی به شکل امروزی آن، در ابتدا متاثر از بروز بحران بزرگ اقتصادی در کشورهای صنعتی اروپا و آمریکا طی سال‌های 1929 تا 1933 میلادی بود.

بدین ترتیب می‌توان سیر تکوین سیاست‌های اجتماعی در جهان را از دیدگاه تاریخی به مقاطع مختلف زمان‌بندی طبقه‌بندی کرد که در آغاز این تحول بین سال‌های 1839 تا 1880 میلادی توجه خاص دولت‌های اروپایی عمدتا معطوف به تدوین قوانین ایمنی و حفاظت از نیروی کار شده و در مرحله دوم بین سال‌های 1883 تا 1919 میلادی حمایت همه‌جانبه از حقوق مادی کارگران، به‌ویژه از طریق استقرار نظام بیمه‌های اجتماعی در اولویت قرار داشت که از جمله می‌توان به طرح بیمه درمان در سال 1883 و طرح بیمه بازنشستگی و ازکارافتادگی در سال 1889 در زمان امپراتوری ویلهلم اول و صدارت بیسمارک در کشور آلمان نیز اشاره نمود.

در مرحله سوم اصلاحات که از اوایل سال 1919 میلادی آغاز شد، تدوین مقررات و قوانین کار و اشتغال و مقررات اجرایی تنظیم روابط کارگران و کارفرمایان، به‌ویژه پوشش آسیب‌ها و خطرهایی نظیر بیماری و حوادث ناشی از کار، ازکارافتادگی، سالخوردگی و همچنین بیکاری در اولویت برنامه‌های اکثر دولت‌های اروپایی قرار داشته، به گونه‌ای که می‌توان برهه زمانی پس از جنگ جهانی اول را به دلیل فراگیری راهبردهای نظام تامین اجتماعی و تعمیم و گسترش آن به اقشار مختلف جامعه، به عنوان یک تحول جدید تاریخی در توسعه سیاست‌های رفاه و تامین اجتماعی دولت‌ها قلمداد کرد.

تامین اجتماعی به شکل امروزی

 به‌رغم اینکه راهبردهای تامین اجتماعی پس از جنگ جهانی اول گسترش قابل توجهی در اکثر کشورهای جهان پیدا کرد، اما تحولات عمیق ساختاری نظام رفاه و تامین اجتماعی از جنبه‌های کمی‌و کیفی عمدتا معطوف به دوران پس از پایان جنگ دوم جهانی است.

دوره نوین تامین اجتماعی به شکل امروزی آن در ابتدا متاثر از بروز بحران بزرگ اقتصادی در کشورهای صنعتی اروپا و آمریکا طی سال‌های 1929 تا 1933 میلادی و ارائه «طرح نوین» یا New Deal به وسیله فرانکلین روزولت، رئیس جمهور وقت آمریکا و به‌خصوص تحولات اجتماعی و اقتصادی کشورهای صنعتی جهان پس از پایان جنگ دوم جهانی در سال 1945 میلادی است که این تحولات نقطه عطف تاریخی با پیدایش نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی در اکثر کشورها در بخش بیمه‌ای و حمایتی محسوب می‌شود.

پیدایش تامین اجتماعی در دوران قاجار

تحولات گسترده در حوزه سیاست‌های اجتماعی در کشورهای صنعتی جهان به‌خصوص کشورهای اروپایی به‌تدریج به صورت فراگیر به سایر کشورها، از جمله کشورهای در حال توسعه، نظیر ایران تعمیم یافت و بدین ترتیب دولت‌های وقت حاکم در ایران نیز با تاثیرپذیری و الگوبرداری از نظام‌های رفاه و تامین اجتماعی اروپا تلاش به بهره‌برداری از دستاوردهای تمدن و انقلاب صنعتی نمودند.

بر این اساس، برای نخستین بار در اواخر حکومت سلسله قاجاریه در سال 1287 قانون وظایف برای پرداخت حقوق وظیفه به بازماندگان صاحبان حقوق دیوانی (کارمندان دولت) به تصویب رسید. در سال 1301 دایره تقاعد و وظایف ایجاد که در سال 1314 به اداره کل بازنشستگی وزارت دارایی تبدیل و در سال 1345 منتزع و به سازمان امور اداری و استخدامی‌کشوری الحاق شد.

در همین راستا و در ادامه تحولات سیاسی، اجتماعی و فرهنگی در کشور، از جمله با گسترش نهضت مشروطیت و پیوستن کشور ایران به برخی از کنوانسیون‌های جهانی و مجامع بین‌المللی، این فرآیند منشاء بسیاری از تحولات سیاسی، اجتماعی و اقتصادی در کشور شد، به گونه‌ای که با آغاز قرن بیستم میلادی، دولت‌های وقت در ایران با هدف گسترش زمینه‌های سرمایه‌گذاری و اشتغال نیروهای مولد و متخصص تلاش‌های مهمی‌ را در راستای ایجاد زیرساخت‌های اقتصادی و اجتماعی کشور آغاز که از جمله می‌توان به طرح عظیم ایجاد راه آهن سراسری در ایران در دوران حکومت پهلوی اول نیز اشاره نمود.

اجرای عملیاتی این پروژه عظیم ملی که از حجم نسبتا قابل توجهی از نیروی کار برخوردار بود، با توجه به استمرار بروز حوادث و مخاطرات شغلی که در استفاده از نیروی انسانی به ویژه در مناطق کوهستانی و صعب‌العبور پدیدار شده بود، باعث گردید که به دلیل ضرورت حمایت و صیانت از نیروی کار، در نخستین گام ملی بیمه کارگری با نام صندوق احتیاط کارگران طرق و شوارع در سال 1309 پا به عرصه اقتصادی کشور گذارد و از این طریق کارگران شاغل در راه سازی تحت پوشش حوادث درمان، غرامت مقطوع از کارافتادگی و غرامت فوت قرار گیرند.

برای نخستین بار در اواخر حکومت سلسله قاجاریه در سال 1287 قانون وظایف برای پرداخت حقوق وظیفه به بازماندگان صاحبان حقوق دیوانی (کارمندان دولت) به تصویب رسید.

این تعهدات بتدریج طی سال 1311 به کارگران ساختمانی دولتی، در سال 1312 به کارگران شاغل در کارگاه‌های صنعتی و معدنی و در سال 1315 به کارگران شاغل در کارخانجات صنعتی گسترش یافت و بدین ترتیب با تصویب لایحه بیمه اجباری کارگران در سال 1322 کلیه کارفرمایان بخش‌های صنعتی، معدنی، تجاری، باربری و راه آهن که دارای بیش از 20 نفر کارگر بودند مکلف شدند کارگران خود را نزد شرکت‌ سهامی ‌بیمه ‌ایران یا سایر شرکت‌های بیمه داخلی تحت پوشش بیمه اجتماعی قرار دهند.

با تشکیل وزارت کار در سال 1325 دامنه شمول تعهدات بیمه اجباری کارگران به‌تدریج و به‌صورت مستمر گسترش یافت، به‌ گونه‌ای که تصویب قانون بیمه اجتماعی کارگران در سال 1332 و تشکیل سازمان بیمه اجتماعی کارگران در سال 1332 از جنبه تاریخی نقطه عطفی در این راستا محسوب می‌شود.

قانون تشکیل وزارت رفاه اجتماعی در سال 1353، گام مؤثر دیگری در توسعه و تعمیم نظام رفاه و تامین اجتماعی در کشور محسوب می‌شود. اما در تیرماه 1354 در شرایطی که اندیشه‌های رفاهی و بیمه همگانی در کشور شکل گرفته بود با تصویب قانون تامین اجتماعی و تشکیل سازمان تامین اجتماعی فعلی نقطه عطف جدیدی در فرایند تکوین نظام رفاه و تامین اجتماعی در کشور به وجود آمد که آثار و پیامد‌های آن، چه از جنبه کمی‌و چه کیفی تا زمان حاضر استمرار داشته است.

بانو «ستّاره فرمانفرماییان» مادر مددکاری اجتماعی ایران از شاهزادگان و شخصیت‌های با نفوذ قاجار در سال ۱۳۳۷ مدرسه ی عالی مددکاری اجتماعی تهران را تأسیس کرد، «مدرسه عالی مددکاری اجتماعی» بعد از چند سال فعالیت با مجوز وزارت علوم به دانشگاه ارتقا یافت و از طریق کنکور سراسری در دو مقطع لیسانس و فوق لیسانس دانشجو جذب می‌کرد. این مدرسه و شاگردان ستاره فرمانفرماییان خدمات اجتماعی و حمایتی بسیاری را در پرورشگاه‌ها، محله‌های فقیرنشین، مدارس، زایشگاه‌ها و درمانگاه‌ها تعریف و اجرایی کردند.

خدمات اجتماعی در ایران پس از انقلاب اسلامی

 پس از آن که شهید «دکتر محمدعلى فیاض‌بخش» به پراکندگى سازمان‌هاى رفاهى و توانبخشى کشور و عدم هماهنگى لازم بین آنها پى برد، با کمک و همفکرى شهید سیدمحمد باقر لواسانى و تنى چند از همفکرانش لایحه تشکیل سازمان بهزیستى کشور را به شوراى انقلاب پیشنهاد کرد و پس از تصویب آن با کار پیگیر و مستمر به سازماندهى تشکیلات و برنامه‌ریزى براى فعالیت نوین سازمان بهزیستى پرداخت و در مدت کوتاهى توانست ارگان دولتى و کارآمدى براى خدمت به محرومان و مستضعفان کشور ایجاد کند.

و پس از این، بررسی و مطالعات انجام شدۀ دکتر محمدعلی فیاض‌بخش، سازمان بهزیستی کشور به موجب لایحه قانونی مورخ 24/4/1359 از ادغام ۱۶ سازمان، نهاد، موسسه و انجمن تشکیل شد،در تاریخ ۲۹/۹/۵۹ سازمان تربیتى شهردارى تهران نیز به بهزیستى واگذار شد و در تاریخ ۱۶/۱۰/۱۳۶۳ بر پایه مصوبه مجلس شوراى اسلامى، بار دیگر سازمان بهزیستى در شمار سازمانهاى وابسته به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکى قرار گرفت.

برنامه‌ریزی و نظارت برآموزش و پرورش کودکان عقب مانده ذهنی، نابینا و ناشنوا از اهم کارهای مربوطه این سازمان می‌باشد، در تیرماه سال ۱۳۸۳ بر اساس قانون ساختار وزارت رفاه و تأمین اجتماعی این سازمان از وزارت بهداشت جدا و به وزارت رفاه ملحق شد.

آسیب‌شناسی خدمات اجتماعی در ایران

در کنار تحولات تاریخی اشاره شده در حوزه بیمه‌های اجتماعی که مهمترین بخش و ستون اصلی نظام‌های رفاه و تامین اجتماعی در هر کشور محسوب می‌شود و در حال حاضر بیش از 60 درصد جمعیت شهری و یک سوم جمعیت کل کشور را دربر می‌گیرد، راهبرد حمایتی نظام تامین اجتماعی در کشور چه پیش از انقلاب اسلامی ‌و چه پس از آن، از سوابق و پیشینه‌های منسجم و سامان‌یافته تاریخی طولانی و اهداف و مشخصه‌های هدفمند و سازمان یافته، نظیر راهبردهای بیمه‌های اجتماعی، برخوردار نبوده است و فعالیت‌های نظام مذکور بیشتر دربرگیرنده حمایت‌های نقدی و غیرنقدی برای اقشار آسیب‌پذیر اجتماعی است.

طرح‌های مساعدت‌های اجتماعی و خدمات اجتماعی که عمدتاً به صورت نامنسجم و پراکنده و در اکثر موارد در قالب سازمان‌ها و نهادهای غیردولتی،کمک‌های بشردوستانه مردمی و الگوهای سنتی شکل گرفته است.

 از جمله سازمان‌های فعال حمایتی کشور می‌توان به سازمان بهزیستی، کمیته امداد امام (ره)، بنیاد شهید و امور ایثارگران، بنیاد مستضعفان و بنیاد 15 خرداد در کنار تعداد بی‌شماری موسسات، نهادهای خیریه مردمی و مراکز حمایتی خصوصی مانند مراکز درمان و بازتوانی معتادین، خانه سلامت دختران و زنان، مراکز توانبخشی و درمان بیماران روانی مزمن، نگهداری شبانه‌روزی کودکان بی سرپرست و خیابانی، مرکز خدمات به دختران و زنان آسیب دیده اجتماعی، مرکز خدمات به مددجویان و نیازمندان بی بضاعت، مراکز مشاوره، نگهداری معلولین، حرفه آموزی معلولین، توانبخشی و نگهداری سالمندان، مشاوره ژنتیک، انجمن‌ها و موسسات غیر دولتی و خیریه و مجتمع‌های مراکز خدمات بهزیستی اشاره کرد.

سازمان‌ بهزیستی از اهدافش دور شده است

رئیس انجمن علمی رفاه اجتماعی ایران اخیراً در گفت‌وگویی با ایسنا ضمن اشاره به اینکه شکل سازمانی و تشکیلاتی این سازمان در گذر زمان تغییر کرده و صورت اولیه آن تحقق پیدا نکرده است، یادآور می‌شود: بنا بود بهزیستی به صورت غیرمتمرکز و استانی اداره شود نه به صورت متمرکز امروزی.

دکتر زاهدی‌اصل با بیان اینکه در مصوبه شورای انقلاب برای تشکیل سازمان تمامی وظایف، تشکیلات و اهداف سازمان به طور دقیق مشخص شده و قرار بود در هر استان نمایندگانی از نهادهای ذیربط و همچنین مردم، شورایی تحت عنوان «شورای بهزیستی استان» تشکیل دهند، اضافه می‌کند: این شورا باید می‌توانست متناسب با شرایط و نیازهای استانی برنامه‌ها را سیاست‌گذاری و نهایتا اجرای آن را به مدیر بهزیستی همان استان واگذار کند تا متناسب با سیاست‌گذاری‌ها، عملیات اجرایی آن در سطح استان انجام شود. متاسفانه این شیوه تشکیلاتی و ساختاری در بهزیستی تحقق نیافت و شاید یکی از دلایل آن آغاز جنگ تحمیلی بود؛ به این ترتیب بهزیستی نیز مانند سایر نهادهای دولتی مدیریتی کاملا متمرکز به خود گرفت.

مدیرگروه مددکاری دانشگاه علامه طباطبائی محروم ماندن بهزیستی از بخش اعظمی از کمک‌های استانی و مشارکت‌های مردمی را نتیجه تبدیل شدن آن به سازمانی با مدیریت متمرکز، دولتی و درگیر شدن در بروکراسی‌های اداری عنوان کرده است.

به گفته زاهدی اصل، ساختار و محتوای اولیه سازمان بهزیستی، اجتماعی و فرهنگی بود، اما متاسفانه در حال حاضر و در گذر زمان این ساختار به سمت محتوای پزشکی و با مدیریت پزشکان و نگاه حاکم پزشکی پیش رفته است حال آنکه ناتوانی بهزیستی در اجرای وظایفش نیز نتیجه همین تغییر محتوا از «اجتماعی» به سمت «پزشکی» بود.

عدم وجود متولی خاص در حوزه آسیب‌های اجتماعی

همچنین معاون امور اجتماعی سازمان بهزیستی در گفت‌وگویی با ایسنا، یکی از موانع و مشکلات جدی این سازمان را عدم وجود متولی خاص در حوزه آسیب‌های اجتماعی کشور می‌داند و اظهار می‌کند: عدم هماهنگی‌های لازم در حوزه آسیب‌های اجتماعی کشور باعث آن شده است که اقدامات بهزیستی اثربخشی لازم را نداشته باشد.

حبیب‌الله مسعودی فرید در ادامه بر تحول دیدگاه سیاست‌گذاران کلان اجتماعی تاکید کرده و می‌گوید: در حال حاضر بسیار نیازمند تحول در دیدگاه سیاستگذاران و تغییر رویکرد در سطح کلان اجتماعی هستیم.

مجید رضازاده، معاون پیشگیری و درمان اعتیاد این سازمان نیز یکی از عوامل افزایش آسیب‌های اجتماعی و موانع و چالش‌های موجود بر سر راه بهزیستی را کاهش سرمایه‌های اجتماعی دانسته و معتقد است: برای مثال در خصوص اعتیاد هیچگاه نمی‌توان انتظار داشت که بهزیستی به تنهایی در جهت کاهش و یا ریشه‌کن کردن این موضوع اقدام کند؛ چرا که چنین مساله‌ای به عوامل مختلف اجتماعی، سیاسی، اقتصادی، فرهنگی و … مربوط بوده و تمامی تصمیمات اقتصادی، سیاسی و حتی رفتار دولتمردان نیز در سطح کلان جامعه در کاهش و شدت آسیب‌ها از جمله اعتیاد تاثیرگذار است؛ به همین دلیل باید برای کاهش یا حل آنان در سطح کلان جامعه تغییراتی ایجاد کنیم.

مسیر دشوار «به‌زیستی» شدن

بهزیستی سازمانی است با چهار هدف اصلی برنامه‌ریزی، نظارت، ارزیابی و در نهایت سیاست‌گذاری؛ با این وجود پس از عمر ۳۵ ساله این سازمان این سوال در ذهن بسیای از فعالان جامعه مدنی و جامعه هدف این سازمان وجود دارد که آیا بهزیستی توانسته است در به‌زیستن افراد جامعه و کاهش آلام اجتماعی به عنوان تنها متولی رسمی کاهش آسیب‌ها در کشور موفق عمل کند؟

 آیا این سازمان توانسته است نظارت صحیحی بر سازمان‌های عرضه کننده خدمات توانبخشی و اجتماعی داشته باشد و یا از ظرفیت جامعه مدنی به خوبی بهره‌مند شود؟ و یا در این سازمان تخصصی چند تن در حوزه‌های تخصصی خود مشغول فعالیت هستند؟

و در نهایت اینکه این سازمان چقدر توانسته است به رسالت ذاتی خود که کاهش آسیب‌ و کاهش تعداد محرومان و آسیب دیدگان است، عمل کند؟ ارائه آمارهایی همچون افزایش تعداد زنان سرپرست خانوار، زنان و دختران آسیب‌دیده، معلولان و یا کودکان تحت پوشش از سوی بهزیستی، هر چند جای افتخار ندارد و نشان دهنده افزون شدن جمعیت محروم کشور از ابعاد اجتماعی و اقتصادی و فرهنگی است اما می‌تواند در سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی مسئولان برای این جامعه هدف موثر باشد.

روی دیگر سکه آن است که بگوییم بهزیستی زمانی می‌تواند به اقدامات خود افتخار کند که آماری واقعی از افزایش عملکرد خود در حوزه کاهش ناتوانی‌ها، محرومیت‌ها و آسیب‌ها ارائه کند. باشد که موانع موجود بر سر راه اجرای اهداف و برنامه‌های این سازمان اعم از کمبود بودجه، ساختار نامناسب، عدم حضور نیروی انسانی متخصص کافی، عدم شناخت دقیق و همه‌جانبه از مسائل و آسیب‌های اجتماعی و ….در این سازمان برطرف شود.