تصویر غیر واقعی ایران در آینه بازل

موسسه بازل طی چند سال گذشته اقدام به رتبه‌بندی کشورهای مختلف دنیا در شاخص مبارزه با پولشویی و مبارزه با تروریسم کرده که ملاک بسیاری از تصمیمات در برقراری روابط کارگزاری و توسعه روابط بین‌المللی در نظام‌های بانکداری دنیا قرار گرفته است.

به گزارش عطنا،  روزنامه دنیای اقتصاد در گزازشی تحلیلی که در روز چهارشنبه ۱۷ خرداد ماه  به قلم کورش پرویزیان¹ و مهدی قاسمی علی آبادی²به چاپ رسانده بررسی رده‌بندی کشورهای دنیا در شاخص مبارزه با پولشویی پرداخته است که در ادامه با هم می‌خوانیم.

1- مقدمه

موسسه بازل طی چند سال گذشته اقدام به رتبه‌بندی کشورهای مختلف دنیا در شاخص مبارزه با پولشویی و مبارزه با تروریسم کرده که ملاک بسیاری از تصمیمات در برقراری روابط کارگزاری و توسعه روابط بین‌المللی در نظام‌های بانکداری دنیا قرار گرفته است. هرچند این گزارش مبنایی برای ارزیابی تطبیق فنی³ کشورها در مورد توصیه‌های بازبینی شده گروه ویژه اقدام مالی⁴ و بررسی سطح کارآمدی نظام مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم  کشورها است، لکن به‌نظر می‌رسد لااقل در مورد رتبه اختصاص یافته به کشور ما در مقایسه با کشورهایی که در حال حاضر و به‌صورت کاملا آشکار در حال نقل‌و‌انتقال مبالغ کلان نامشروع و غیر‌قانونی در زمینه تجارت انسان، اسلحه، مواد مخدر و... هستند، این شائبه به‌وجود می‌آید که جنبه انصاف در آن رعایت نشده و ممکن است نتایج آن در راستای سیاست‌های ضد‌جمهوری اسلامی ایران تنظیم شده باشد.

تصویب 2 قانون بسیار مهم ازسوی جمهوری اسلامی ایران شامل قانون مبارزه با پولشویی مصوب ۱۳۸۶ (2006) و قانون ضد‌تامین مالی تروریسم مصوب ۱۳۹۵ (2015) از جمله اقداماتی است که البته منجر به تغییر رتبه ایران از نظر این نهاد بین‌المللی نشد و همین مساله جای این سوال را باقی خواهد گذاشت که دلیل عدم تغییر رتبه ایران چیست؟ موضوع زمانی پیچیده‌تر می‌شود که نه‌تنها رتبه ایران بهبود نیافته که در جدول رده‌بندی کشورها از 2013 به بعد جای خود را به افغانستان داده است.

 در گزارش ۲۰۱۶ بازل ایران در صدر کشورهای جذاب برای پولشویی و پرریسک‌ترین کشور و دارای رتبه بدتری نسبت به کشورهایی مثل سودان، گینه بیسائو، مالی، افغانستان و... است که به لحاظ ساختار‌های مالی، ناکارآیی، فساد سازمان یافته، ضعف بسیار بالا در زمینه حاکمیت قانون از منظر نهادهای بین‌المللی و انجام تجارت‌های مخوف سازمان یافته در دنیا مشهور هستند. این در حالی است که بازل ادعا می‌کند برای رتبه‌بندی اطلاعات مورد نیاز خود را از نهادهایی مثل سازمان شفافیت بین‌المللی دریافت می‌کند که از نظر این سازمان همه کشورهای مورد اشاره وضعیت بسیار نامطلوبی دارند.

گزارش حاضر تلاش کرده است برای نخستین‌بار و براساس همه اصلاحات انجام شده در نظام قانون‌گذاری کشور و واکاوی رتبه برخی کشورهای نمونه در زمینه‌های مورد استفاده بازل در رتبه‌بندی شاخص مبارزه با پولشویی، نظیر شاخص فساد و شفافیت عمومی، شاخص حاکمیت قانون در کشور و...، روش‌شناسی مورد استفاده را نقد کرده و با ارائه برخی استدلال‌های موجود، نشان دهد رتبه اختصاص یافته به جمهوری اسلامی ایران به هیچ عنوان با واقعیت‌های موجود سازگاری ندارد؛ بنابراین گزارش 2016 بازل به لحاظ روش‌شناسی کلی و نیز روش‌شناسی انتخاب کشورهای پرریسک مورد نقد قرار گرفته است.

2- نقد روش‌شناسی گزارش بازل

از نظر گزارش بازل، شالوده اصلی یک نظام مطمئن در مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم عبارت است از چارچوب نهادی و قانونی کشورها و ارتباط آن با اختیارات و رویه‌های اتخاذ شده ازسوی مراجع ذی‌صلاح، به آن معنا که کارآمدی یک سیستم مناسب ضد‌پولشویی و ضد‌تامین مالی تروریسم بر این موضوع تمرکز دارد که چارچوب حقوقی و نهادی کشور تا چند اندازه در نیل به نتایج مورد انتظار کمک خواهد کرد. از نظر بازل سیستم کارآمد مبارزه با پولشویی و ضد‌تامین مالی تروریسم و سلاح‌های کشتارجمعی نیازمند عوامل ساختاری زیر است:

• ثبات سیاسی و اراده مقامات عالی کشور در مبارزه


• وجود قوانین مرتبط و حاکمیت قانون در کشور


• وجود موسسات مالی با ثبات، مسوولیت‌پذیر، قابل ‌اعتماد و شفاف


• وجود سیستم قضایی کارآمد، توانمند و مستقل


• شمول مالی⁵

فقدان عوامل ساختاری مورد اشاره یا ضعف قابل‌توجه آنها می‌تواند به‌طور معناداری مانع پیاده شدن موثر چارچوب مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم در هر کشوری شود و عدم تطبیق فنی یا کارآمدی سیستم ممکن است به‌دلیل فقدان چنین ساختاری باشد.  در واقع از نظر بازل ریسک‌ها، اهمیت نسبی آنها، عوامل نهادی و ساختاری و شرایط کشورهاست که مشخص می‌کند چرا یک کشور با استانداردها تطبیق ندارد و به چه دلیل سطح کارآمدی یک کشور بالاتر یا پایین‌تر است از آنچه براساس سطح تطبیق فنی انتظار می‌رود. در واقع بدون وجود ساختار نهادی مورد اشاره، سطح انطباق فنی در تعیین کارآمدی سیستم معنادار نیست. بر این اساس است که از نظر بازل شرایط نامساعد (مثلا فقدان عوامل ساختاری) می‌تواند سطح تطبیق فنی و کارآمدی یک سیستم مالی را در مبارزه تضعیف کند.

با یک نگاه سطحی به کشورهایی که طی سال‌های ۲۰۱۲ تا ۲۰۱۶ به‌عنوان ۱۰ کشور نخست در پولشویی معرفی شده‌اند و مقایسه رتبه ایران با سایر کشورها می‌توان دریافت که همه اصلاحات نهادی و ساختاری انجام شده طی سال‌های اخیر نتوانسته است در امتیاز و رتبه ایران تاثیری داشته باشد.  این در حالی است که در گزارش روش‌شناسی ارزیابی تطبیق فنی با توصیه‌های گروه ویژه اقدام مالی و کارآمدی نظام مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم تاکید شده است، بدون انجام اصلاحات نهادی و ساختاری، انطباق فنی در تعیین کارآمدی بی‌معناست. به لحاظ مبانی تئوریک انتظار می‌رود پس از آنکه کشورها یک سطح قابل‌قبولی از اصلاحات ساختاری را انجام دهند، بتوانند در یک سطح آستانه‌ای برای سنجش کارآیی سیستم مبارزه با پولشویی قرار گیرند. از طرفی با مقایسه میزان امتیاز کسب شده ازسوی 10 کشور با ریسک بالا ملاحظه می‌شود که اختلاف بین اولین کشور با کشور دهم تنها 9/ 0 است.

چگونه می‌توان پذیرفت که اصلاحات ساختاری انجام شده طی سال‌های اخیر در نظام پولی و وضع قوانین و مقررات سختگیرانه درخصوص پولشویی و تامین مالی تروریسم نتوانسته باشد این 9/ 0 امتیاز یا بخشی از آن را برای جمهوری اسلامی ایران جبران کند؟ علاوه‌بر این روش‌شناسی ارزیابی تطبیق فنی کشورها به‌منظور شناسایی کشورهای پرریسک نیز قابل‌نقد است به این دلیل که در بسیاری از کشورها اطلاعات قابل‌اعتمادی برای ارزیابی ریسک پولشویی و تامین مالی تروریسم وجود ندارد. در گزارش 2016 بازل صراحتا اشاره شده است که به‌منظور رتبه‌بندی کشورها در زمینه این ریسک، هیچ تعریف جامع توافق شده یا رویکرد روش‌شناختی که تجویز کند آیا یک کشور خاص دارای ریسک بالا است یا خیر وجود ندارد. این در حالی است که نیازمندی‌های کارشناسان و نهادهای نظارتی برای دستیابی به بهترین روش ارزیابی ریسک یک کشور بسیار متفاوت است و این می‌تواند زمینه برخوردهای سلیقه‌ای و غیر‌روشمند را به‌وجود آورد.

بی‌توجهی به مبادلات پولی کلان برای تامین مالی داعش در کشورهای عراق و سوریه، تجارت نفت توسط این گروه و استفاده از خطوط ترانزیت و شبکه بانکی کشور‌های حامی این گروه، قاچاق مواد مخدر و در پی آن نقل‌و‌انتقال پول‌های کثیف آن از مبدا افغانستان و پاکستان به نقاط و مراکز زیادی در غرب و... می‌تواند خود ناشی از همین برخورد سلیقه‌ای باشد.

 از طرفی نادیده گرفتن اقدامات و هزینه‌های جانی و مالی بسیار سنگینی که کشور ما در ایجاد امنیت و ثبات منطقه، مبارزه با قاچاق مواد مخدر و تامین مالی مربوط به آن پرداخت کرده، نظیر شهادت تعداد زیادی از مرزبانان کشور طی سال‌های اخیر و اقدامات ساختاری مهم در شفاف کردن نهادهای مالی نظیر سازمان‌دهی نهادهای پولی غیررسمی و غیرمجاز، اجرای استانداردهای بین‌المللی در گزارش‌دهی مالی بانک‌ها و موسسات پولی، تلاش برای ایجاد نهادهای رتبه‌بندی، تجهیز بانک‌ها و موسسات پولی به سیستم‌های پایش و کنترل هوشمند تراکنش‌های مشکوک و...، شائبه سیاسی بودن چنین گزارش‌های رتبه‌بندی را تقویت کرده، بی‌طرفانه و مستقل بودن چنین نهادهایی را دچار تشکیک می‌کند.

3- نقد روش شناسایی کشورهای با ریسک بالا

بازل ضمن استفاده از چارچوب خود (تصویر بالا) برای شناسایی کشورهای با ریسک بالا، به این نکته حائز اهمیت اشاره می‌کند هرچند کشورهایی را به‌عنوان کشورهای با ریسک بالا معرفی می‌کند، لکن لزوما به این معنی نیست که آنها به‌طور خودکار به‌عنوان مقاصد جذابی برای پولشویان تلقی شوند، بلکه به آن معناست که این کشورها به‌واسطه کاستی در نظام‌های مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم نسبت به استانداردهای بین‌المللی، آسیب‌پذیری بالایی در زمینه عملیات مبارزه با پولشویی دارند. در گزارش 2016 بازل آمده است درحالی‌که ناکارآمدی‌های عمومی در نظام مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم یک کشور وزن قابل ملاحظه‌ای در نتایج به‌دست آمده دارند، لکن امتیاز نهایی (رتبه نهایی) متشکل است از ترکیبی از عوامل شامل ناکارآمدی‌های ساختاری در کنار اندازه اقتصاد یک کشور یا جذابیت بالقوه آن برای تبدیل شدن به مقصد برای جریان‌های مالی قاچاق.

باز هم با بررسی دقیق عوامل پنجگانه فوق در شناسایی کشورهای پر‌ریسک و مقایسه ایران با کشورهای رده پایین‌تر غیر‌منصفانه بودن گزارش بازل را آشکارتر می‌کند. به‌نظر می‌رسد گزارش‌های تکان‌دهنده در مورد فساد نظام یافته در کشور‌هایی مثل سومالی، کره شمالی، افغانستان، سودان، سودان جنوبی، آنگولا، لیبی، عراق، ونزوئلا و گینه بیسائو⁶ در گزارش ۲۰۱۶۶ بازل مورد بی‌توجهی کامل قرار گرفته است.

در حالی که از نظر فساد سازمان یافته ونزوئلا نهمین بدترین کشور دنیا است، در مبارزه با پولشویی رتبه ۴۸۸ (بعد از ترکیه) را به خود اختصاص داده است. از نظر شاخص مهم دیگر مورد استفاده گزارش ۲۰۱۶ بازل، یعنی حاکمیت قانون، در پروژه جهانی عدالت⁷، کشورهای ونزوئلا، افغانستان و زیمبابوه سه کشور بدترین در دنیا هستند که رتبه زیمبابوه به‌عنوان سومین بدترین کشور در شاخص حاکمیت قانون، از نظر شاخص مبارزه با پولشویی ۳۱ است.

با بررسی رتبه کشورهای مختلف و رتبه ایران در زمینه شاخص‌های مورد استفاده بازل در شناسایی و رتبه‌بندی کشورهای پرریسک از نظر شاخص مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم می‌توان به این نتیجه قطعی رسید که یا اعتبار گزارش سازمان‌های معتبر بین‌المللی در زمینه شفافیت، حاکمیت قانون و... در مورد کشورهای مختلف بی‌اعتبار است یا در گزارش‌های بازل مورد استفاده قرار نگرفته که در صورت پذیرفتن این فرضیه اعتبار گزارش بازل زیر سوال است.

4- نقد اعتبار داده‌های مورد استفاده در رتبه‌بندی:

شاخص مبارزه با پولشویی بازل یک شاخص مرکب است. محاسبه این شاخص مستلزم آن است که نمره کلی با محاسبه میانگین وزنی 14 شاخص زیر محاسبه شود. از آنجا که بازل خود داده‌های مورد نیاز برای رتبه‌بندی را تولید نمی‌کند، ادعا می‌شود که متکی بر داده‌های دریافتی از منابع مختلف نظیر گروه اقدام ویژه مالی (FATF)، سازمان شفافیت بین‌المللی، بانک جهانی، انجمن جهانی اقتصاد و... است که البته در بخش قبل تناقضات آشکاری در این خصوص ارائه شد. علاوه‌بر این، در گزارش 2016 اشاره شده است چون همواره یک مجموعه کامل از ۱۴ شاخص در دسترس برای همه کشورها وجود ندارد، نمره کلی هر کشور براساس اطلاعات در دسترس محاسبه می‌شود و برای مقادیر از دست رفته جایگزین وجود ندارد. همچنین کشورهایی در این رتبه‌بندی لحاظ شده‌اند که حداقل 8 شاخص از 14 شاخص مورد استفاده برای آنها وجود داشته باشد. همچنین اعتبارسنجی داده‌ها نیز به‌صورت ارزیابی کارشناسی کیفی و از طریق بررسی سالانه صورت می‌گیرد که می‌تواند مورد نقد باشد.

5- ارائه پیشنهاد برای بهبود رتبه ایران

هرچند به‌طور قطع می‌توان گفت که گزارش بازل درخصوص شاخص مبارزه با پولشویی دارای نقص‌های جدی است و می‌توان استدلال‌های زیادی در مورد غیر‌منصفانه بودن آن مطرح کرد که در این گزارش به موارد بسیار حائز اهمیتی از آنها اشاره شد، اما به این دلیل که نتایج این گزارش درخصوص توسعه روابط بین‌المللی و بانکداری بین‌المللی با ایران مورد استفاده سایر کشورها قرار می‌گیرد و رتبه اختصاص یافته به هیچ عنوان زیبنده کشور تاثیرگذاری مثل ایران نیست، همه ارکان نظام و قوای سه‌گانه همراه با بانک مرکزی و سیستم بانکی کشور باید در جهت بهبود این وضعیت تلاش کنند؛ بنابراین می‌توان برخی از موارد پیشنهادی زیر را در این راستا مورد تاکید بیشتری قرار داد:

1- انجام اقدامات موثر از قبیل امکان تحقیق و پیگیری قانونی پولشویی به نحوی که محدود به اقدامات قانونی مربوط به جرم اولیه (مثلا قاچاق کالا و مواد مخدر) نباشد.

2- همکاری بیشتر با نهادهای بین‌المللی برای ارائه گزارش‌های صحیح و شفاف به‌خصوص در مورد 14 شاخص مورد استفاده در رتبه‌بندی شاخص مبارزه با پولشویی.

3- ایجاد ابزارهای زیرساختی و نرم‌افزاری لازم برای اجرای کامل و درست 2 قانون مهم یعنی قانون مبارزه با پولشویی (مصوب سال 1368) و قانون ضد‌تامین مالی تروریسم (مصوب سال 1394).

4- فرهنگ‌سازی، آموزش و ترویج مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم در تمام سطوح نظام مالی کشور به‌خصوص در میان مدیران ارشد و اعضای هیات‌مدیره بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری.

5- وضع جرایم متناسب و بازدارنده درخصوص جرم پولشویی.

6- پیاده‌سازی کامل اصول حاکمیت شرکتی در نظام بانکی و مالی کشور به‌عنوان یکی از ملاک‌های مهم در راستای شفاف‌سازی نظام اقتصادی کشور.

7- ایجاد زیرساخت‌های لازم و یکپارچه سازی نظام‌های اطلاعاتی کشور برای گزارش‌دهی بی‌ملاحظه موارد مشکوک به پولشویی به مرکز اطلاعات مالی(FIU).

8- هوشمندسازی نرم‌افزار مورد استفاده در بانکداری متمرکز برای شناسایی تراکنش‌های مشکوک در همه بانک‌ها، موسسات اعتباری و سایر نهادهای مالی.

9- ایجاد زیرساخت‌های لازم درخصوص اجرای الزامات شناسایی دقیق مشتری ازسوی تمامی موسسات و نهادهای ارائه‌دهنده خدمات مالی و بانکی و شناسایی ذی‌نفع واقعی به‌خصوص درخصوص مشتریان حقوقی.

پاورقی‌ها

1- مدیرعامل بانک پارسیان

2- مدیر ریسک و تطبیق بانک پارسیان

3- Technical Compliance

4- Financial Action Task Force (FATF)

5- منظور از شمول مالی (Financial Exclusion) این است که همه افراد جامعه حتی افراد کم بضاعت هم امکان استفاده از خدمات نهادهای مالی را داشته باشند.

6- این کشورها براساس گزارش سازمان شفافیت بین‌المللی، فاسدترین کشورهای دنیا در سال 2016 بوده‌اند.

7- این پروژه ازسوی یک نهاد چند ملیتی و در آمریکا با مشارکت 102 کشور جهان اجرا می‌شود و گزارش سالانه آن در مورد وضعیت حاکمیت قانون در کشورها منتشر می‌شود.