آیا واگذاری زمین مشکل مسکن را حل خواهد کرد؟

عطنا - به دلایلی همچون کاهش شدید تولید مسکن در سال‌های گذشته، تشدید تحریم‌ها و افزایش چندبرابری نرخ ارز، تورم بالای ۵۰ درصد و سایر علل و عوامل ریز و درشت دیگر مسئله مسکن به یک ابرچالش اقتصادی در کشور تبدیل شده است.

دولت سیزدهم بنا دارد با ساخت ۴ میلیون مسکن در قالب «طرح نهضت ملی مسکن» بخشی از عقب‌ماندگی تولید را جبران و سرو سامانی به بازار افسار گسیخته مسکن بدهد. هرچند عدم همکاری بانک‌ها در اعطای تسهیلات، کافی نبودن تسهلات اعطایی، سنگینی بار اقساط برای خانواده‌ها و غیره جزو موانع اصلی برنامه نهضت ملی مسکن هستند اما تاکنون بزرگترین مانع اجرای این برنامه نبود زمین کافی و مناسب در اختیار دولت برای ساخت‌وساز است. دستگاه‌های مختلف دولتی زمین‌های زیادی در اختیار دارند که حاضر به تحویل آن به وزارت راه برای استفاده در نهضت ملی مسکن نیستند.

در کنار دستور مستقیم رئیس جمهوری به دستگاه‌ها مربوطه برای اعطای زمین و تعیین ضرب الاجل تا پایان شهریور برای آن‌ها این ایده نیز مطرح شده که با توسعه افقی شهرها و گسترش محدوده آن‌ها می‌توان زمین‌هایی را وارد محدوده شهر کرده و از این طریق چند هدف را در حوزه مسکن دنبال کرد. یکی این که با اعطای این زمین‌های جدید به متقاضیان واجد شرایط زمینه اصلی برای ساخت مسکن توسط خود مردم فراهم شود و بدین ترتیب بخش زیادی از افراد از این طریق ساحب خانه شوند.

موضوع مهمتر اما این است که با عرضه اجراه‌ای زمین از سوی دولت قیمت زمین در شهرها شکسته شود و از آنجایی که بیشترین هزینه مسکن از جانب قیمت زمین است با این کار قیمت مسکن کاهش پیدا کرده و بازار مسکن به سروسامانی برسد.

ایرنا سعی کرده است در گفتگویی اختصاصی با «محمد شیخی»، دانشیار گروه شهرسازی و برنامه‌ریزی اجتماعی دانشگاه علامه طباطبایی این موضوع را به بحث بگذارد و پرتوی بیافکند بر لایه‌ها مختلف آن.

مشروح این گفتگو در ادامه آمده است.

ایرنا: در شهرسازی مدرن، بر اساس مطالعاتی که حاصل آن در قالب «طرح جامع» نمایان می‌شود و طبق شاخص‌های مختلف، از جمله متغیر مهم جمعیتی محدوده شهرها تعیین و کاربری مناطق مختلف شهری در چارچوب محدوده تعیین شده مشخص می‌شود. با توجه به نقش تعیین کننده جمعیت در این موضوع به نظر شما تعیین محدوده شهرها بر اساس طرح جامع تا چه حد در دهه‌های گذشته مبتنی بر تغییر و تحولات جمعیتی بوده است.

شیخی: از یک جهت و به لحاظ تئوریک این درست است که افزایش شدید جمعیت و به خصوص مقوله تراکم جمعیت، یعنی جمعیت بر واحد سطح، در قالب تراکم خالص، تراکم ناخالص، تراکم سکونت، تراکم ساختمانی و امثال این‌ها مطرح است. همچنین، شاخص دیگری وجود دارد به نام «نرخ شهرنشینی» که عبارت است از جمعیت شهرنشین به کل جمعیت که این شاخص نیز افزایش پیدا کرده است. بنابراین هم به واسطه رشد جمعیت شهری و هم به واسطه مهاجرت نرخ شهرنشینی و جمعیت شهرها پیوسته رو به افزایش بوده است.

من همواره در درس «برنامه‌ریزی مسکن» این را گفته‌ام که بدون شک اصلی‌ترین مشکل مسکن افزایش تراکم جمعیت و افزایش شدید جمعیت در محدوده شهرها به ویژه کلان شهرها است. بنابراین، تردیدی در این وجود ندارد که ارتباطی بین افزایش جمعیت و افزایش تراکم جمعیت و مسئله مسکن وجود دارد که این خودش یک مقوله مستقلی است و جای بحث زیادی در مورد آن وجود دارد.

 وقتی جمعیت در یک شهر زیاد می‌شود، طبیعتاً به افزایش سطح مسکونی و تراکم نیاز پیدا می‌شود. به عبارت دیگر وقتی افزایش جمعیت اتفاق می‌افتد هم توسعه افقی خواهیم داشت هم به‌صورت عمودی، یعنی هم مساحت و محدوده شهر گسترش پیدا می‌کند و هم تراکم‌های ساختمانی و مسکونی. وقتی میزان جمعیت در شهر افزایش پیدا می‌کند نیاز به افزایش تراکم هم هست و در مواردی افزایش تراکم امکان استفاده از ظرفیت‌های بیشتر زیرساخت‌ها و امکانات شهری را، چه خدمات زیربنایی و چه خدمات روبنایی را پیش می‌آورد. در زمانی که میزان تراکم‌ها و جمعیت افزایش پیدا کند طبیعی است که توسعه شهری به‌صورت افقی و در تعادل با تراکم ساختمانی و تراکم‌های مسکونی و جمعیتی افزایش پیدا خواهد کرد. باید تعادلی بین افزایش محدوده شهر و میزان تراکم وجود داشته باشد تا جلو گسترش بیش از اندازه شهرها را بگیرد.

اما در اینجا موضوع این است که بپرسیم آیا همه افزایش‌های محدوده شهری ناشی از افزایش جمعیت و نیاز مسکونی است یا اینکه سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و مدیریت هم در این قضیه دخیل هستند؟ یعنی در موارد قابل‌توجهی گسترش فیزیکی و توسعه‌های بی رویه شهرها در قالب آن چیزی که جغرافیدان‌ها آن را «خزش شهری»، پراکنده رویی و توسعه‌های بی رویه اطلاق می‌کنند الزاماً ناشی از افزایش جمعیت یا تراکم شهر نیست. برابر مصوبات شورای عالی شهرسازی و منطق شهرسازی در اغلب شهرها تراکم صد نفر بر هکتار، در صورتی که سایر پارامترها نیز آن را تأیید بکنند منطقی به نظر می‌رسد.

 یعنی می گوییم این صد نفر بر هکتار یک چیز معقول و مقبول است به عنوان یک شاخص خیلی کلی و خام اگر همین صد نفر بر هکتار به عنوان یک شاخص مقبول در نظر بگیریم، اگر جمعیت شهری جمعیتش بالاتر از این و به ۲۰۰ نفر بر هکتار یا ۴۰۰ نفر بر هکتار رسید این به آن معنا است که تراکم جمعیتی در آن خیلی بالا خواهد بود در این صورت می‌توان گفت چنین شهرهایی استعداد افزایش سطح و توسعه محدوده خود را دارند. آیا درصورتی که یک شهر تراکم پایین‌تری داشته باشد. برای مثال ۵۰ نفر بر هکتار یا ۴۰ نفر و حتی ۳۰ نفر بر هکتار باشد آیا باز هم نیاز به توسعه محدوده شهر وجود خواهد داشت؟

ایرنا: آیا تعداد شهرهایی که دارای چنین وضعیتی هستند در کشور قابل توجه است؟

شیخی: بله در ایران تعداد قابل‌توجهی از شهرها با چنین شرایطی روبرو هستند. در مستندات منتشرشده از سوی راه و شهرسازی نیز می‌شود این مقایسه را انجام داد و این شهرها را درواقع مشخص کرد. ما در ایران شهرهای  داریم که تراکمشان پایین است. باید دلایل پراکندگی و تراکم پایین آنها مورد مطالعه قرار گیرد. در این موارد نشانه‌هایی هست که به ما می‌گوید افزایش افقی و سطوح شهری ناشی از تراکم و افزایش جمعیت نبوده است، بلکه پارامترهای دیگری در این توسعه شهری دخیل بوده است. این پارامترها چی هستند؟ آیا سیاست‌گذاری غلط است؛ آیا تصمیم‌گیری‌های نادرست و نابجا و برنامه‌های اشتباه به این وضعت منجر شده است؟

خود این سیاست‌گذاری‌ها و برنامه‌ریزی‌های اشتباه نیز معلول یک علت ریشه‌ای‌تر است و آن‌هم موضوع اهمیت مالکیت در جامعه ما است. نهاد مالکیت بسیار جاافتاده و بسیار سخت‌جان است. وقتی نسبت مالکیت مسکن و نسبت تصرف مسکن را از دهه‌های گذشته، برای مثال از سال ۱۳۳۵ تا زمان حال را در دوره‌های زمانی بررسی و مقایسه بکنیم خواهیم دید که مالکیت مسکن در ایران یک اصل است و دلیل این هم فرهنگی است؛ یعنی به لحاظ فرهنگی مالکیت در جامعه ما اهمیت بسیار بالایی دارد.

ایرنا: حالا که بحث مالکیت پیش آمد نکته مهمی که در اینجا مطرح می‌شود این است که وقتی بر اساس طرح جامع محدوده یک شهر تعیین می‌شود درواقع به معنای این است که مالکیت نیز در همان محدوده محدود می‌شود. آن‌وقت اتفاقی که می‌افتد این است که عرضه زمین و مسکن در ایران محدودشده و از آن‌طرف تقاضا برای مالکیت زمین و مسکن بالاست و درنتیجه این رابطه نامتعادل بین عرضه و تقاضا قیمت‌ها به‌شدت بالا می‌رود. حال سؤال این است آیا نمی‌شود که ما محدوده شهر را به سمت حریم توسعه بدیم طوری که بتوانیم بین عرضه و تقاضای زمین و مسکن یک تعادل ایجاد کنیم و بدین ترتیب سروسامانی به بازار مسکن داده شود؟

شیخی: قضیه تأثیر توسعه شهر به سمت حریم در بازه زمانی کوتاه به این سادگی نیست که بتواند مسئله مسکن را حل کند. ما در توسعه شهرها بحث اقتصادی داریم، بحث فیزیکی و کالبدی داریم و ابعاد اجتماعی و فرهنگی نیز هست. همچنین، موضوع‌های محیط زیستی و طبیعی را نیز داریم. هرکدام از این‌ها دارای معانی خاص خودش است و باید همه ملاحظات مرتبط با آن‌ها در نظر گرفته شود. نمی‌توان بدون در نظر گرفتن این ابعاد محدوده شهر را افزایش دهیم.

ما قبل از هر چیز باید برای شهر زیرساخت ایجاد کنیم. بایستی ظرفیت‌ها و استعدادهای محیطی شهر نیز در نظر گرفته شود. بعد نیاز به تأسیسات و تجهیزات شهری، اعم از برق و آب و گاز و مخابرات و فضاهای فراغتی و غیره مطرح می‌شود.

اینجا باید به این نکته توجه کرد که همه زمین‌ها مناسب برای توسعه شهری نیستند. یکی از کارهایی که ما در شهرسازی می‌کنیم این است که اراضی متناسب برای توسعه شهری را شناسایی بکنیم. ما از طریق مدل‌سازی این کار را انجام می‌دهیم و مشخص می‌کنیم که کدام سمت شهر برای توسعه مناسب است. یعنی مشخص می‌شود به کدام زمین‌ها دارای شیب مناسب، کیفیت مناسب و خاک مناسب برای ساخت‌وساز است.

نکته دیگر این است که آیا این توسعه‌های جدید به دنبال برآورده کردن نیازهای جمعیت شهری هستند. چون به نظر من بسیاری از این توسعه‌ها تاکنون به دنبال چنین چیزی نبوده و باهدف برآوردن نیاز مسکن جمعیت شهری نبوده است.

ایرنا: اگر این طرح توسعه افقی شهر به‌صورت واقعی به دنبال تأمین مسکن نیازمندان باشد، آیا قابل‌اجرا خواهد بود؟

شیخی: در این صورت با در نظر گرفتن اصول شهرسازی و فراهم کردن زیرساخت‌های لازم امکانش هست و می‌تواند اتفاق بیافتد اما صحبت من این است که معمولاً در این مواقع اتفاقاتی می‌افتد که باید جلوی آن گرفته شود. یعنی بعضی وقت‌ها تبدیل به یک نوع رانت‌خواری می‌شود و نیاز اصلی و مردمِ نیازمند به فراموشی سپرده می‌شوند.

همان‌طور که گفتم در برخی از شهرها تراکم زیر ۵۰ نفر در هکتار است که به‌طور واضحی سیاست‌گذاری‌های غلط، مدیریت غلط و سوء مدیریت یا عدم مدیریت باعث شده که اراضی‌ای به‌مراتب بیشتر از نیازهای مسکن وارد محدوده این شهرها بشود، بدون اینکه تأثیری در بازار مسکن داشته باشد. تعداد زیادی از شهرها هستند که در همین محدوده کنونی هم جا برای تأمین نیازهای مسکن دارند یعنی آن‌قدر زمین خالی است که می‌تواند نیازهای جمعیت را پوشش دهد. در برنامه‌ریزی‌ها به این‌گونه موارد می‌گویند «توسعه در خود»، یعنی بدون اینکه توسعه افقی اتفاق بیافتد درون خود محدوده شهر این توسعه رخ می‌دهد و نیازهای مسکن‌ترمیم می‌شود. یعنی ما می‌توانیم با استفاده از اراضی موجود درون محدوده شهرها برنامه‌های مسکن را پیاده کنیم یا حتی با کمی افزایش تراکم مسئله مسکن را حل کنیم. اما واقعیت این است که زمین‌داران بزرگ، زمین‌خواران، کوه خواران و جنگل خواران اجازه پیاده کردن چنین طرح‌هایی را نمی‌دهند.

ایرنا: در حال حاضر دولت برنامه برای ساخت چهار میلیون مسکن در چهار سال دارد و مسئله زمین یکی از مسائل مهم است. اگر واقعاً بتواند با این زمین‌خواران برخورد کند و جلو این سوءاستفاده گران را بگیرد آیا می‌شود از طریق توسعه افقی سیاست‌های مسکن را پیاده کرد و این چهار میلیون مسکن را ساخت؟

شیخی: موضوع این است که همه این‌ها باید مبتنی بر برنامه‌ریزی شهری و تفکر شهرسازی باشد. تفکر شهر سازان این است که قرار نیست که فارغ از اصول شهرسازی و بی‌توجه به اصول شهرسازی مسکن بسازیم. چرا باید در شهرهایی که درواقع یک روستا شهر بیش نیست و هیچ نیازی به مسکن وجود ندارد بیایم طرح‌های مسکن را اجرا کنیم.

پس بایدتوزیع مسکن و توزیع برنامه مسکن متناسب با نیازمندی‌های رشد جمعیت فعالیت و سکونت در شهر باشد. یعنی آن چیزی که در اینجا مبنای فکری برای آن  می‌سازد برنامه‌ریزی شهری و برنامه‌ریزی مسکن است. ما باید بر مبنای برنامه‌ریزی شهری و برنامه مسکن حرکت کنیم در آن صورت طبیعی است که ما در محدوده شهر جستجو می‌کنیم ببینیم که آیا در محدوده شهر جایی پیدا می‌شود، زمینی برای ساخت مسکن داریم. اگر در محدوده شهر امکان توسعه نبود و زمینی وجود نداشت آن موقع است که می‌توانیم وارد حریم شهر شویم و درواقع محدوده شهر را توسعه بدیم. زمین‌هایی که کیفیت و شرایط لازم برای ساخت‌وساز را دارند مشخص شود، حتی اگر در حریم شهر هم امکان ساخت‌وساز وجود نداشته باشد در محدوده‌های ناپیوسته یک ناحیه مسکونی ایجاد کنیم.