خطای بزرگ دولت در خصوصی‌سازی

تجربه جهانی بیانگر آن است کشورهایی که در حرکت توسعه‌ خود، دست به اجرای یک برنامه مدون برای اصلاح مقررات زده‌اند، در کنار ارتقای مؤلفه‌های اقتصادی، توانسته‌اند مدلی انعطاف‌پذیرتر را طراحی کنند که نقش دولت در تصدی‌گری‌ها به‌شدت کاهش پیدا کند که در این راستا تجربه کشور‌هایی مثل کره جنوبی و ژاپن قابل‌تأمل است.

به گزارش عطنا به نقل از دنیای اقتصاد یکی از گام‌های اساسی و کلیدی که کشورهای توسعه‌یافته و اقتصاد‌های نوظهور در مسیر توسعه و تقویت جایگاه بخش خصوصی‌شان به‌منظور تسهیل فضای کسب‌وکار و رشد سرمایه‌گذاری برداشته‌اند، مقوله «مقررات زدایی» بوده است. به باور کارشناسان مقررات زدایی علاوه بر اینکه زمینه‌ساز رشد و بهبود عملکرد بخش خصوصی می‌شود، یکی از پیش‌نیازها برای کوچک‌سازی دولت نیز به‌حساب می‌آید. اگرچه کوچک‌‌سازی دولت تنها منحصر به مقررات زدایی نیست و به عوامل دیگری ازجمله «آزادسازی اقتصاد»، «توسعه فضای رقابتی» و «خروج دولت از تصدی‌های غیرضروری» بستگی دارد که در ایران کمتر به این رویکرد‌های سیاستی توجه شده است.

تجربه جهانی بیانگر آن است کشورهایی که در حرکت توسعه‌ خود، دست به اجرای یک برنامه مدون برای اصلاح مقررات زده‌اند، در کنار ارتقای مؤلفه‌های اقتصادی، توانسته‌اند مدلی انعطاف‌پذیرتر را طراحی کنند که نقش دولت در تصدی‌گری‌ها به‌شدت کاهش پیدا کند که در این راستا تجربه کشور‌هایی مثل کره جنوبی و ژاپن قابل‌تأمل است.

از سوی دیگر در مورد اقتصاد‌های وابسته به نفت عنوان می‌شود که تزریق درآمدهای ناشی از فروش نفت به بخش دولتی موجب می‌شود که اقتصاد با سرعت بیشتری به سمت دولتی شدن پیش برود و برقراری مقررات محدودکننده ابعاد وسیع‌تری پیدا کند. در مورد ایران نیز کارشناسان معتقدند که بیشتر تلاش‌ها برای مقررات زدایی معطوف به سیاست‌های کلی اصل ۴۴ بوده است که در سیاست‌های مرتبط با آن، گسترش مالکیت بخش‌های غیردولتی و تسهیل حضور این بخش‌ها در فعالیت‌های اقتصادی موردتوجه بوده است.

بخش خصوصی کارآمد و رقابتی باعث شکل‌گیری پایه‌های مستحکم توسعه برای رسیدن به رشد اقتصادی پایدار است، در این راستا خصوصی‌سازی و مقررات زدایی فضای لازم را برای کارکرد مؤثر بخش خصوصی فراهم می‌کند.

مقررات زدایی و همچنین مقررات گذاری لازم است باهدف بهبود رقابت و کارآیی به کار گرفته شود. درواقع مقررات زدایی باعث توسعه رقابت در بازار، محافظت مصرف‌کننده از انحصارهای تولیدی و فراهم کردن محیط مناسب برای افزایش رقابت در بازارهای داخلی و جهانی می‌شود.

این فرآیند از طریق رفع موانع ورود به بازارها، کاهش قوانین و مقررات محدودکننده کسب‌وکارها، ایجاد فرصت‌های کسب‌وکارهای مولد اشتغال و پرورش فرصت‌های وسیع تجارت و سرمایه‌گذاری، توسعه کشور را تقویت می‌کند، ازاین‌رو بیشتر کشورهای پیشرو در رشد اقتصادی در دهه اخیر، آزادسازی و خصوصی‌سازی را به‌عنوان استراتژی غالب توسعه بخش خصوصی خود برگزیده‌اند؛ اما باید در نظر داشت که مسائل مرتبط با اصلاحات قوانین در این کشورها شامل طیف وسیعی از مقررات زدایی و بهبود مقررات موجود تا ایجاد سازوکارها و ساختارهای جدید برای وضع قوانین می‌شود.

اغلب اصلاحات مقرراتی، در بخش‌های مختلف اقتصاد صورت گرفته‌اند. در بسیاری از کشورهای درحال‌توسعه بخش‌هایی نظیر صنایع برق، مخابرات، حمل‌ونقل، کشاورزی و بانکداری به سمت مقررات زدایی حرکت کرده‌اند. این فرآیند شامل از بین بردن موانع برای ورود یا خروج از بازار، مشخص‌سازی مسیر اخذ مجوز فعالیت و قوانین تعرفه و رفع کنترل روی قیمت و دستمزدها است.

نوع و اندازه اصلاحات در هر کشوری متفاوت است، تجارب جهانی نشان می‌دهد درجایی که نهادها ضعیف باشند، لازمه اصلاحات مقرراتی موفق، تمرکز روی ساختار مقررات گذاری و استفاده از ابزارهای در دسترس برای تطابق با ظرفیت‌های نهادی آن کشور است. ازاین‌رو معاونت اقتصادی اتاق بازرگانی ایران در پژوهشی به بررسی تجربه کشور‌های موفق درزمینهٔ مقررات زدایی و کوچک‌سازی دولت پرداخته است.

تجربه موفق سه کشور

اصلاح مقررات و مقررات زدایی به‌طور مشخص در گزارش‌های مربوط به سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه به تغییراتی اطلاق می‌شود که باعث بهبود کیفیت مقررات، افزایش بازده عملکردی، بهینه‌تر شدن هزینه‌ها و مسائل قانونی مربوط به دولت‌ها و فعالیت‌های اقتصادی شود.

ازاین‌رو اصلاحات می‌تواند به معنای بازنگری در یک قانون مشخص، حذف و بازسازی دوباره یک رژیم قانونی و نهادهای مربوط به آن یا بهبود فرآیند برای تصویب قوانین جدید و مدیریت اصلاحات قانونی باشد. مقررات زدایی زیرمجموعه‌ای از اصلاحات قانونی است و به حذف کامل یا قسمتی از قوانین در یک بخش برای بهبود عملکرد اقتصادی اطلاق می‌شود.

در این راستا بیان تجربه خاص سه کشور «کره جنوبی»، «ژاپن» و «مکزیک»، درزمینهٔ مقررات زدایی و تأثیرات آن بر مؤلفه‌های اصلی اقتصاد می‌تواند حائز اهمیت و قابل‌استفاده باشد.

کره جنوبی

این کشور در سال ۱۹۹۷ یکی از وخیم‌ترین بحران‌های اقتصادی در بین کشورهای سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه را تجربه کرد. دولتمردان این کشور برای تثبیت وضعیت اقتصادی ناشی از بحران و بازسازی پایه‌های مرتبط با رشد اقتصادی پایدار، دست به اجرای یک برنامه مدون و جاه‌‌طلبانه در راستای اصلاحات مقرراتی و ساختاری زدند.

ازجمله آثار این اصلاحات، افزایش اعتماد سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی بود. ترمیم اعتماد سرمایه‌گذاران نقش مهمی را در بهبود اقتصادی در بین سال‌های ۱۹۹۹ تا ۲۰۰۰ ایفا کرد. هدف این اصلاحات تبدیل مدل توسعه اقتصادی کره جنوبی از مدلی به‌شدت مداخله‌گرایانه و متمرکز در تصمیم‌گیری اقتصادی به مدلی بازار محور و باز بر مبنای انتخاب مصرف‌کننده و بر مبنای انتخاب مردم بوده است. این اصلاحات به‌صورت عمده در ۴ بخش ارتباطات و مخابرات، صنعت برق، حمل‌ونقل جاده‌ای و حمل‌ونقل هوایی صورت گرفت.

مکزیک

در دهه ۱۹۸۰ مکزیک یک سلسله اصلاحات مقرراتی را به‌عنوان عنصر اصلی در تبدیل از یک اقتصاد بسته به یک اقتصاد باز و مبتنی بر بازار اجرا کرد. سرعت‌بالا، قلمرو وسیع و عمق زیاد این اصلاحات حتی از اغلب کشورهای سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه بیشتر بوده است.

تا یک دهه قبل از آن، اقتصاد مکزیک به‌شدت تحت مقررات خاص ناظر بر کسب‌وکارها اداره می‌شد. صنایع و خدمات در بسیاری از بخش‌ها از ارتباط با خارج و رقابت بین‌المللی منع شده بودند و دولت فدرال مسئول اداره هزاران بنگاه اقتصادی در بخش‌های مختلف از هتلداری تا حمل‌ونقل و معدن بود و صادرات نقش بسیار محدودی را در اقتصاد مکزیک داشت و بیشتر صنایع بر بازارهای داخلی متمرکز بوده‌اند. اصلاحات در کشور مکزیک در بخش‌های حمل‌ونقل هوایی، حمل و نقل جاده‌ای و ریلی، بندرها، ارتباطات و مخابرات، صنایع برق و صنایع مربوط به گاز طبیعی انجام‌شده است.

به‌عنوان نمونه، در سال ۱۹۹۵ شرکت CINTRA به‌عنوان شرکت هلدینگ بالادست دو خط هوایی، اجازه پیدا کرد تا این خطوط هوایی را تحت شرایط کمیسیون رقابت فدرال کنترل کند تا بتوانند به‌صورت مستقل کار کنند. پس‌ازآن دولت به‌طور غیرمستقیم سهم خود از کنترل این هلدینگ را درنتیجه به مالکیت در آوردن یک بانک، از ۱۵ درصد به ۵۲ درصد افزایش داد؛ اما در عملیات روزانه آن مداخله‌ای صورت نداد.

در سال ۱۹۹۰ مسیرهای هوایی و قیمت بلیت به‌صورت محدود آزاد شدند، به این صورت که قیمت‌ها باید در وزارت حمل‌ونقل و ارتباطات ثبت شوند و این وزارتخانه به‌صورت مستمر، مسیرها را از حیث رقابت پایش کرده و هرگونه ایجاد بازار انحصاری را بررسی کند. به همین ترتیب در ۱۹۹۵ قانون جدید هواپیمایی به تصویب رسید و سه سال بعد آیین‌نامه آن اجرایی شد که ازجمله اثرات مقررات زدایی در این بخش، افزایش رقابت در بازار بوده است.

ژاپن

پس از سال ۱۹۹۶ مقررات زدایی به‌عنوان عنصر اصلی در برنامه اصلاحات ساختاری اقتصاد در ژاپن گنجانده شد. هدف اصلی اصلاحات مقرراتی تکمیل حرکت از یک مدل رشد اقتصادی تمام دولتی به سمت مدلی بر پایه بازار بود. مدل ابتدایی رشد اقتصادی بر مبنای دخالت‌های دولت از طریق مقرراتی که برای دهه‌ها رشد اقتصاد را مدیریت می‌کرد و از آن‌سو مدل بازار پایه‌ای که یک اقتصاد با کارآیی بیشتر و انعطاف‌پذیرتر که نقش دولت در آن از بین رفته بود، به ارمغان می‌آورد.

تلاش‌های صورت گرفته باعث کاهش دخالت‌های اقتصادی در بسیاری از بخش‌ها ازجمله فروشگاه‌های بزرگ خرده‌فروشی، واردات گازوئیل، مخابرات و... شده است.  تعداد مغازه‌های خرده‌فروشی در ژاپن از سال ۱۹۹۰ که بیشتر شامل مغازه‌های کوچک شاغلان بین ۴ تا ۱۰ نفر، به‌صورت پیوسته کاهش پیدا کرد.

از سال ۱۹۹۴ با آغاز مقررات زدایی گسترده، تعداد خرده‌فروشی‌ها و عمده‌فروشی‌ها به ترتیب کاهش ۴/ ۵ و ۸/ ۸ درصدی را تجربه کردند و روند کوچک‌تر شدن بخش عمده‌فروشی نیز ادامه یافت. درآمد فروش در خرده و عمده‌فروشی از سال ۱۹۹۳ افزایش یافت اما سود این بنگاه‌ها روند کاهشی داشت.

از سوی دیگر تعداد فروشگاه‌هایی که ساعات و روزهای بیشتری در هفته کار می‌کردند، افزایش یافت. از سال ۱۹۹۴ در بخش عمده‌فروشی تعداد شاغلان کاهش ۱/ ۹ درصدی پیدا کرد، اما تغییر کمی در بخش خرده‌فروشی رخ داد. همچنین با بهبود بهره‌وری نیروی کار در این سال‌ها دستمزدها نیز به‌مرور افزایش پیدا کردند.

تجربه ایران درزمینهٔ مقررات زدایی

اما در ایران قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی به دنبال تعریف نقش جدید بخش خصوصی و تعاونی در اقتصاد است و اهداف آن بر توسعه اقتصاد ملی از طریق گسترش سهم بخش‌های مذکور استوار است. در این سیاست‌ها و قانون مربوط به آن، به گسترش مالکیت بخش‌های غیردولتی و تسهیل حضور این بخش‌ها در فعالیت‌های اقتصادی از طریق کاهش یا حذف مقررات غیرضروری توجه شده است.

بر همین اساس طی ماده ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، به‌ضرورت امر مقررات زدایی در فعالیت‌های اقتصادی توجه شده و هیئت نظارت بر مقررات زدایی و تسهیل شرایط صدور مجوزها و پروانه فعالیت‌های اقتصادی از نهادهای جدید پیش‌بینی‌شده ‌است.

به دلیل حجم بالای بوروکراسی و مقررات زائد در امر سرمایه‌گذاری و سایر فعالیت‌های مولد که پیش روی فعالان اقتصادی کشور قرار دارد، قانون‌گذار از این امر در برنامه پنجم توسعه غافل نمانده و در آن‌که اولین برنامه پس از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی است، از جهات گوناگون به تکمیل احکام مربوط به مقررات زدایی در فعالیت‌ها پرداخته است؛ اما بااین‌وجود و به باور کارشناسان باوجود موارد ذکرشده، ایران همچنان مسیر طولانی درزمینهٔ مقررات زدایی دارد؛ چراکه یکی از معضلات موجود در عرصه اقتصادی و فضای کسب و کار تعدد قوانین است که در نقاطی همدیگر را نقض می‌کنند و باعث سردرگمی فعالان می‌شوند. از این منظر ایران نه‌تنها با کمبود قوانین بلکه با حجم انبوه قوانین در لایحه‌های مختلف مواجه است.

راهکارهای سیاستی

ارزیابی‌ها نشان می‌دهد که در کوچک‌سازی دولت آنچه مهم است و در سایر کشورها نیز موردتوجه قرارگرفته توجه به آزادسازی اقتصاد، توسعه فضای رقابتی و خروج دولت از تصدی‌های غیرضروری است.  متأسفانه فرآیند اجراشده تحت عنوان خصوصی‌سازی در کشور در سال‌های گذشته کمتر باهدف دستیابی به این سه غایت سیاستی بوده ‌است و حتی در مواردی که این هدف‌گذاری صورت گرفته فرآیندهای اجرایی کمتر منجر به این سه هدف گشته است.

درمجموع تجربه کشورهای موردبررسی، مؤید این موضوع است که مقررات زدایی یک گام اساسی در فرآیند کوچک‌سازی دولت است. اصولاً در کشورهای درحال‌توسعه بسیاری از مداخلات دولت دخالت‌های غیر بودجه‌ای است. احصا و بازآرایی مقررات یکی از ضرورت‌های هرگونه حرکت اصلاحی موفق در این زمینه است. در این فرآیند انتخاب بخش‌ها‌یی که کمترین مقاومت احتمالی و بیشترین اثرگذاری را دارند در گام‌های اولیه قابل توصیه است.