مفهوم دولت و حکومت و رابطه آنها در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران

عطنا - کرسی علمی «چالش مفهومی دولت در قانون اساسی» با ارائه دکتر کورش استوار سنگری، عضو هیئت علمی دانشگاه و رئیس انجمن ایرانی حقوق اداری در تاریخ سه شنبه ۲۰ دی ماه ۱۴۰۱؛ ساعت ۱۴ الی ۱۶در سالن همایش دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبایی برگزار شد. 

ناقدان این کرسی عبارت بودند از دکتر هدی غفاری هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبایی و دکتر مرتضی نجابت‌خواه، عضو هیئت علمی دانشگاه مازندران و  دبیر جلسه نیز دکتر محمد امین ابریشمی راد عضو هیئت علمی دانشگاه سمنان بود. 

در ابتدای این کرسی علمی - ترویجی دکتر استوار سنگری در خصوص چالش مفهومی دولت در قانون اساسی و اهمیت مفهوم شناسی در حقوق اساسی صحبت کرد. سنگری در خصوص مدیریت دولت گفت :مفهوم دولت از بعد حقوقی در ایران قابل توجه است. یک تقسیم بندی  توسط دکتر کاتوزیان در مبانی حقوق به طور عام و خاص به صورت ناقص بیان شده، اما بحث ما درباره مفهوم دولت است و با ماهیت و ساختار و کارکرد دولت کار نداریم. به طور مثال وقتی میگوییم دولت فدرال است در مورد ساختار صحبت میکنیم و یا دولت رفاه در مورد کارکرد است. اما وقتی می گوییم دولت دموکرات راجع به ماهیت صحبت می کنیم.

سنگری افزود:برداشت اولیه ای که از مفهوم دولت از لحاظ حقوقی دارم این است که دولت نهاد اصلی اداره کننده امور عمومی در جامعه است و متولی اصلی حوزه عمومی دولت است. به طور مثال نهاد های صنفی نیز امور عمومی را اداره می‌کنند و تمام امور عمومی دست دولت نیست.

وی تشریح کرد: اما دولت یک مفهوم چند وجهی است. به همین دلیل نباید تنها به یک وجه از آن دقت کرد و این وجه باعث شده در دیوان عالی تفاسیر مختلفی وجود داشته باشد که بعدها مشکل آفرین است و اگر از سال ۷۳ دولت را به معنی کل حاکمیت بیان کنیم هر کدام به یک معنی دیگر تفسیر می‌شود.

وی تصریح کرد:«تعمق اولی که در مورد قانون اساسی داشتم این بود که  دولت به پنج مفهوم تقسیم شده است :
۱.دولت به معنای کشور و در این زمینه بیشتر موضوع بین المللی است و اداری نیست و از سه عنصر سرزمین جمعیت و حاکمیت تشکیل میشود و در اصل ۱۵۲ قانون اساسی دولت به معنای کشور است و نمونه بارز آن اسرائیل است که جمهوری اسلامی با اسرائیل در معنای حاکمیت مشکل ندارد بلکه آن را جز کشور حساب نمیکند .
۲.حکومت یعنی حاکمیت در اصول ۳و ۸و ۹ و۴۱ و۴۹و۵۳و ۵۹و۸۰و ۸۳ و ۸۵و۱۰۳و۱۲۹و۱۴۱و۱۵۵و۱۷۳ به این معنا اشاره دارند
۳.قوه مجریه یعنی دولت و اصول ۲۸,۲۹,۳۰,۳۱,۴۳,۴۴,۸۲,۱۳۴,۱۴۷,۱۵۱,۱۷۱ در مورد این اصل صحبت میکنند
۴. کابینه به معنای دولت ۵۲,۷۹,۸۵,۱۰۲ ,۱۳۶,۱۳۸ در این مفهوم بیان شدند
۵. دولت یعنی قوه قضاییه در اصل ۱۷۱ که یک اصل چالش برانگیز است این مسئله بیان شده است.»

عدم محدودیت دولت به دو وجه سنتی و عام

سنگری افزود:« بنابراین عملا دولت چند وجهی است ومحدود به دو وجه سنتی و عام نیست پس  اگر در متنی به مفهوم دولت برخوردیم بدانیم کدامش را تفسیر کنیم. دولت در معنای عام آن به معنای کل حاکمیت است و در معنای خاص آن براساس قرائن باید تفسیر کنیم و نباید آن صرفا به معنای قوه مجریه تفسیر کنیم. به طور مثال وقتی بیان می کنیم نهاد قانون گذار صرفا به معنای دولت نیست و قطعا وجوه دولت را نباید محدود به یک وجه خاص کنیم بنابراین دولت مفاهیم متعددی دارد.»

وی بیان کرد:« کلمه حکومت محدود تر از دولت است و دولت را میشود به معنای حاکمیت بیان کرد اما حکومت چیست ؟ حکومت ساختار اقتدار است و محدود تر از دولت است . »

سنگری اضافه کرد:« پس باید به معنای دولت در تفسیر عادی و قانون اساسی توجه کرد و در ماده ۱۰,۱۲ قانون دیوان وجود دارد و اگر تفسیر ما مشخص شود در قانون نیز تفسیرمان مشخص میشود »

در ادامه این نشست دکتر غفاری گفت:« اولین نکته ای که باید به آن اشاره کنم در خصوص کار ویژه دولت در قانون اساسی است. به جز بحث تضمین حقوق ملت و اقتدار گرایی کارگزاران حکومت  بحث کارویژه دولت می‌تواند به تعیین حدود و اختیارات وصلاحیت مقام ها و و جلوگیری از اختلاف بین قوا هم کمک کند و نکته بعد در مورد روش های تحقیق است که بر اساس چه روش های تحقیق مشخصی به این یافته های تحقیق دست یافتند برای فهم قانون اساسی نیز روش های مختلف وجود دارد .»

غفاری اضافه کرد:« سوالی که از دکتر دارم اینکه شما جایگاه نهاد های فراقوه ای را چطور در نظر می‌گیرید و مشخصا به یک مفهوم عام اشاره کردید اما به نهاد های فراقوه ای اشاره ای نکردید که چه نقشی در نهاد حاکمیتی دارند و همین طور در مورد جایگاه سازمان و نهاد های غیر دولتی که در خیلی از موارد همگام با حاکمیت هستند چیست مانند سازمان تامین اجتماعی که سازمانی مستقل هست اما عهده دارد وظایفی مانند ارائه خدمات به شهروندان است .»

وی افزود:« مسئله بعدی که وجود دارد میخواهم نظر شما را در مورد مشروح مذاکرات بررسی قانون اساسی جویا شوم و البته به نظر بنده هم درک مشخصی از این مسئله وجود نداشته است و در برخی موارد حتی دولت را جایگزین ملت نیز میدانند و رویکرد ما در مورد اصول مختلف قانون اساسی حائز اهمیت است.»

تنها وظیفه دولت ایجاد محیط برای رشد فضایل نیست

وی تشریح کرد :« ایجاد محیطی مساعد برای رشد فضایل اخلاقی و تقویت روحیه بررسی و ... تنها کار نهاد های دولتی نیست. در نگاه اول ادارات تابع قوه مجریه هستند. و در مورد اصل ۱۷ که راجع به مبدا تاریخ اداره کشور صحبت میکند و آن را هجری شمسی بیان کرده است ادارات دولتی در نگاه اول ادارات تابع قوه مجریه در نظر گرفته میشود اما در واقع مجموع سازمان های اداری که شامل نهاد ها و سازمان های عمومی نیز میشود .»

وی تصریح کرد:« به اصل ۴۹ نیز باید پرداخت که سازمان هایی که جز نهادهای فراقوه ای هستند مانند شهرداری ها در کجا باید قرار گیرند و در اصل ۱۵۱ نیز بهتر است در مورد قوه مجریه دو شأن قائل باشیم : عام که شامل نهاد رهبری و نظامی است و در معنای خاص که  هیئت وزیران است می‌تواند مترادف باشد .»

در ادامه ی نشست دکتر نجابت خواه گفت:« دکتر استوار بر کلید واژه دولت تاکید کردند و مقاله خود را در تفسیر این مفهوم بیان کردند. در تفسیر قانون اساسی باتوجه به تب و تابی که در زمان تصویب قانون اساسی وجود دارد این است که مقنن فرصت کافی برای فهم و درک مطالب نگذارد و برخی از نکات را سریع ارائه می‌کند و حقوق دانان باید در مقام کشف و تعیین مفاهیم بربیایند و راه را برای فهم و اجرای قانون اساسی فراهم کنند.»

وی افزود:« جناب آقای دکتر نکته ای را بیان کردند بحث تفسیر از دولت و کشور است  و نکته دیگر این است که قانون گذار اساسی در بسیاری از موارد عبارت دولت را به کار برده است و گمان داشته وقتی بگوید دولت خود آن قوه و نهاد متوجه منظور میشود و قانون گذار عادی بعد ها مشخص میکند که منظور دولت در معنای قوه مجریه یا قوه قضاییه بوده است .»

وی بیان کرد:« نکته دیگری که در مقاله وجود دارد این است که در اصل دوم اشاره ای به اهداف جمهوری اسلامی نشده اما ذیل این اصل بحث قسط ،عدل و استقلال سیاسی و اجتماعی و فرهنگی و همبستگی ملی به عنوان اهداف جمهوری اسلامی هستند و اصل سوم در صدد اجرای این اهداف در بند شش است  اما با توجه به تجربه دولت از ابتدای تشکیل آن دولت همواره در کشاکش سه  رویکرد بوده و دچار بسط شده است. 
۱.رویکرد کارکرد گرایانه که دولت و مجلس نسبت به دولت داشتند
۲.رویکرد لفظ گرایانه که در تفاسیر شورای نگهبان از مفهوم دولت مواجه هستیم که به قوه مجریه تعبیر می‌شود
۳.رویکرد مصلحت گرایانه که مجمع تشخیص مصلحت نظام آن را ارائه کرده است و نکته جالبی که در نظام حقوقی ما به وجود آورده این است که اصل ۱۷۳ بیان میکند.

در ماده ۱۰ وقتی بیان میکند که واحد های دولتی اعم از وزارتخانه و موسسات و شرکت های دولتی و شهرداری ها و سازمان تامین اجتماعی و موسسات وابسته به آنها هستند . ماده ۱۲ در مورد دولتی که در اصل ۱۷۳ مورد اشاره قرار گرفته است را به دولت شهرداری و موسسات عمومی غیردولتی تعبیر میکند و در این ماده دو دولت درهم آمیخته شده اند  و بسته به شورای تفسیر ما شاهد این تفاوت ها هستیم.

بررسی ارتباط دولت و مردم در اصل ۱۷۳

در اصل۱۷۳ دو عبارت مردم و دولت را مقابل یکدیگر قرار میدهیم و در آن زمان متفاوت معنا میشود  و شماره ۳۷,۳۸ و۳۹ از دیوان عدالت اداری منظور از حقیقی و حقوقی در ماده ۱۱ قانون دیوان که در سال ۶۰ آمده مراد اشخاص حقیقی و حقوقی امور خصوصی هستند یعنی مردم را اینگونه تعبیر میکند و باتوجه به تفاوت و تغییری که در قانون سال ۹۲ اتفاق افتاد از برخی از موسسات غیر دولتی نیز بپذیرد و با وجود اینکه طبق ماده ۱۲ قابل شناخت هست اما تصمیمات آنها فقط در چند مورد قابل شکایت هست و یک چندگانگی و آشفتگی شدید در مفهوم شناسی دولت در نهاد قانون گذاری شاهد هستیم و دولت در سال۶۸و۵۸ نیز شاهد تفاوت هایی است و دولت به معنای هیئت وزیران به کار میرود .»

اما موردی که قبل از انقلاب اسلامی با آن روبرو نبودیم عبارت موسسات دولتی هست که اساس نامه شرکت ها و سازمان ها و موسسات دولتی را بیان میکند و اگر موسسات دولتی را ناظر بر موسسات غیر دولتی بدانیم آیا در آن زمان می‌شود اساس نامه اش مورد تصویب هیئت وزیران قرار گیرد یا خیر.آنچه از سخنان جناب نجابت خواه میشود برداشت کرد به این مسئله اشاره دارد که برخی مفاهیم را که بررسی میکنیم به مرور برخی از پرده ها کنار می رود و به عمق آن پی می‌بریم و شاید تا دهه۷۰ تفکیکی بین نهاد های غیر دولتی وجود دارد که آیا اینها غیر از دولت هستند.

در ادامه دکتر سنگری گفت :«موضوعات بیان شده توسط دوستان خیلی جای بحث دارد اما در ابتدا بگویم که حوزه و اختیارات دولت کاملا مشخص است و مخاطب ما قوه مجریه است و قضاییه نیست و این امری مشخص است و در خصوص جایگاه دولت بنده از قانون نویس قانون اساسی از لحاظ وزن علمی  توقع نداشتم اما در این بیست سال گذشته از لحاظ فقه و حقوق پیشرفت کرده ایم و در مورد مفاهیم  سال ۵۸ قوانین امروز وجود داشت و ایراد قانون اساسی در همین است و قانون نویس قانون اساسی باید بهتر از این بنویسد .

میزان شناخت قانون نویس از مفهوم دولت

وی ادامه داد: در سال ۷۳ یک نهادی به نام نهاد غیردولتی به وجود آمد و در واقع آنها هیچ شناختی از مفهوم دولت نمیدانستند و یکی از مصادیق آن در حقوق اساسی بنیاد شهید است و باید دید این را از چه منظر بخشی از نهاد های دولتی میدانند. بنابراین قانون گذار عادی ما را به سمت تکامل نمی‌برد و این مفاهیم را دقیق نمی‌توانیم به کار ببریم و نهاد هایی مانند شهرداری ها بخشی از حاکمیت هستند. به طور مثال سالهاست در دیوان عالی کشور این اختلاف وجود دارد که شوراهای اسلامی شهر و روستا چه هستند یعنی هر نهاد حکومتی موسسه دولتی است. 

او گفت: بنابراین اگر بخواهیم از این منظر بگوییم شورای نگهبان و شهرداری ها و... در ذیل مفهوم عام قرار میگیرند اما راجع به قوه مجریه دو بخش دارد. بخشی از آن توسط دولت و برخی از آن توسط هیئت وزیران اداره میشود و در خصوص قانون اساسی حتی اگر شما مرد محور باشید نباید به شکل مستقل عمل کنید بلکه باید از قانون اساسی استفاده کنید.  در بحث دولت و ملت چه قانون عادی و چه قانون اساسی مرزبندی دولت و ملت برای مردم در مورد رابطه سیاسی نیست بلکه حقوقی است و تعیین میکند چه بخشی مربوط به آن دولت میشود و چه بخشی نمیشود.  راجع به نکاتی که آقای دکتر نجابت خواه در مورد دولت و کشور فرمودند در این باره خیلی مفهوم دقیقی نیست و در ریشه یابی متوجه شدم اصل این اصطلاح از دهه سی آمده است و ملاک ابداعش نیز کلمه دولت شهر در ایران باستان بود و قلمرواش یک شهر بوده است و اکنون قلمرو آن یک کشور است اما مترادف نیستند و از این نظر کشور و دولت دارای چند عنصر هستند و در مورد قضیه اسرائیل یعنی با یک قلمرو جغرافیایی مستقل و هویت سیاسی خاص اسرائیل موافق نیستیم و کشور در اینجا یک هویت مستقل دارد

وظیفه دولت عمل به احکام اسلامی است

او ادامه داد: درباره اصول دو و سه هم دولت جمهوری اسلامی ایران موظف است اهداف مدنظر اسلام را انجام دهد  و باید از هرگونه ستمگری جلوگیری کند. من از این اصل اینگونه استنباط کردم که دولت در این اصل یعنی حاکمیت به طورمثال  وقتی در خصوص امنیت ملی  در بندی صحبت میشود باید قوانین آن درست تنظیم شود و این مربوط به قوه مجریه است و به دلیل وجود قانون گذار عادی این قوانین نوشته میشود و خیلی از قوانین ما به صورت طرح است و با توجه به منافع و صلاحدید خود تصمیم میگیرند و پشتوانه کارشناسی قوی ندار. در ایران ۱۲هزار قانون وجود دارد و فرانسه که ۵۰ سال قبل از ما قانون گذاری کرده است دارای ۲ هزار قانون است و همین امر باعث آشفتگی میشود و ما باید دنبال تبیین قوانین بنیادی باشیم و به طور مثال ما به قوانین عامه داری احتیاج داریم.

مجری برنامه خطاب به دکتر حمید نژاد گفت:  آیا قوانین به دولت این اختیار را میدهد که در برخی امور  دخالت کند؟ دکتر سنگری پاسخ داد:«این بحث به این دلیل  به عنوان چالش مفهومی قانون اساسی انتخاب شده است که این چالش ها صرفا مکتوب نیست. در اصل ۴۹ قانون اساسی بیان شده که مسئولیت های نامشروع را مستند کنید و مشروح مذاکرات قوه قضائیه است و این اصل از طرفی در قانون اقتصاد بیان شده و این امر ربطی به قوه قضائیه ندارد در قانون نحوه اجرای اصل۴۹ که در سال ۶۳ تدوین شد و اصلاحیه آن در سال ۹۸ تدوین شده کاملا وظایف را به قوه قضائیه سپردند و هیچ جا نقش دولت نیست فقط در ماده ۱۷ آن از بدنه های دولت نام برده و آنها نیز می‌توانند مسئولیت های در اجرای آن داشته باشند و چون قوه قضاییه را در جای دولت دیدند همه اختیارات را به قوه قضاییه دادند و چیزی که درباره آن بحث میشود ماهیت دولت است به طور مثال صندوق رفاهی امید که درباره ماهیت آن بحث میشد که در آخر بیان کردند یک موسسه غیر دولتی است. این مفاهیم که تعدادشان زیاد میشود موضوع اساسی حقوق اداری ماست.»

او افزود: آیا چند وجهی بودن دولت به دولت این اختیار را میدهد که در همه امور ورود کند؟ اگر این اختیار را ندارد پس این بحث چه ضرورتی دارد و در این مورد چند وجهی بودن را نمیشود بسط داد. باید بفهمیم منظور آن چیست و جایگاه و تکالیف مشخص شود و  شاید اسم سازمان های دولتی در ظاهر دولتی باشد اما همه چیز به کارفرما بستگی دارد. نباید به اینکه مفهوم آن چیست و کجا باید استفاده شود بسنده کرد، بلکه باید به کارکرد و تکالیف  آنها توجه کرد. با این تفاسیر آیا شرایط فعلی عدم انجام وظیفه شورای نگهبان را نمی‌رساند از این جهت که به تفسیر قانون اساسی نپرداختند و این واکنشها به وجود آمده است. در نهایت نمیتوان نظر قطعی داد از یک قسمت هایی میشود ایراد گرفت و از یک سری قسمت ها خیر.»