معلمان و دانش‌آموزان قربانی کسری پایدار بودجه در آموزش‌وپرورش هستند

استاد دانشگاه علامه‌طباطبائی با بیان اینکه سهم آموزش‌وپرورش از بودجه دولت تنها ۱۰.۵ درصد است، می‌گوید: کسری پنهان بودجه دولت، منجر به کسری شدیدتر و پایدار بودجه در وزارت آموزش و پرورش شده است.

به گزارش عطنا و به نقل از تسنیم، وزارت آموزش‌وپرورش مدت‌هاست با کسری شدید و پایدار بودجه دست‌وپنجه نرم می‌کند، این عدم تعادل بودجه‌ای در وزارت آموزش و پرورش باعث حفظ حداقل حقوق معلمان، کاهش شدیدتر اعتبارات کیفیت‌بخشی و کاهش اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای شده است و این امر در نهایت کاهش کارایی و اثر‌بخشی وزارت آموزش و پرورش را رقم زده است.

رقم بودجه پیشنهادی وزارت آموزش‌وپرورش در سال 99 نیز از 57 هزار میلیارد تومان موجود در لایحه بودجه تا 64 هزار میلیارد تومان مطرح شده از سوی مسئولان "با احتساب تمام جداول و ارقام لایحه بودجه مربوط به وزارت آموزش‌وپرورش" شناور است؛ بودجه‌ای که پیشتر از سوی سکانداران بزرگترین وزارتخانه کشور، 74 هزار میلیارد تومان پیشنهاد داده شده بود آن هم برای تأمین حداقل نیازها بدون دردسر سال‌های قبل!

یکی از مشکلات همیشگی وزارت آموزش‌وپرورش، کسری بودجه و انتقال بدهی‌های هر سال به سال بعد است که این رویه باعث ایجاد بیش از 10 هزار میلیارد تومان مطالبات انباشت شده این وزارتخانه به کارکنانش از حدود یک دهه قبل شده است.

اما آیا بودجه سال 99 آموزش‌وپرورش پاسخگوی نیازهای این وزارتخانه خواهد بود، آن هم در شرایطی که پیش از این "علی الهیار" معاون برنامه‌ریزی و توسعه منابع آموزش‌وپرورش هشدار داده بود: اگر بودجه این وزارتخانه بر اساس 54 هزار میلیارد تومان بسته شود در درجه نخست 20 درصد از پوشش تحصیلی در معرض خطر قرار می‌گیرد و با تعطیلی کلاس‌های دایر ممکن است پوشش تحصیلی 20 درصد دچار کاهش شود.

با وجود آنکه مسئولان سازمان برنامه و بودجه و وزارت آموزش‌وپرورش از افزایش بیش از 20 درصدی بودجه عیالوارترین وزارتخانه کشور خبر می‌دهند اما این افزایش تا چه اندازه قابل قبول است؟ آن هم در شرایطی که کسری‌هایی از سال‌های دور باقی مانده و افزایش بیش از 20 درصدی بودجه نیز صرف پرداخت حقوق می‌شود در این میان تکلیف برنامه‌های کیفیت بخش به جریان آموزش در مدارس دولتی چیست؟

در مطلب پیش‌رو با صمد برزویان، استاد دانشگاه علامه‌طباطبائی به گفت‌وگو نشستیم تا تاریک و روشن بودجه سال 99 آموزش‌وپرورش و دلایل کسری مزمن بودجه بزرگترین یا به عبارتی عیالوارترین وزارتخانه کشور با حدو 14 میلیون دانش‌آموز و 900 هزار پرسنل را ریشه‌یابی کنیم.

مشروح این گفت‌وگو را در ادامه می‌خوانید:

توجه مضاعف کشورها به بودجه آموزش‌وپرورش

آقای دکتر سهم بودجه آموزش ‌و پرورش از بودجه عمومی دولت چه میزان است؟

برای مطالعه و بررسی بودجه اختصاص یافته به آموزش و پرورش دیدگاه‌های متفاوتی وجود دارد به‌ویژه برای مقایسه و تعیین جایگاه آموزش و پرورش در لوایح و قوانین بودجه سنواتی کشور دو دیدگاه یا رویکرد، کلان و خرد دیده می‌شود. در رویکرد کلان یک سری معیارهایی وجود دارد که بصورت کلی، بودجه تخصیصی آموزش و پرورش نسبت به بودجه کل کشور، نسبت به بودجه امور آموزش و پژوهش، بودجه فصل آموزش عالی، بودجه فصل آموزش‌های فنی و حرفه ای و... مورد مقایسه قرار می‌گیرد.

اگر کارشناسان بخواهند کشورهای مختلف را از رویکرد کلان مورد مقایسه قرار دهند به عبارت روشنتر بررسی اینکه کشورها چه میزان منابع مالی هر سال به آموزش ‌و پرورش تخصیص می‌دهند، معیارهایی را معرفی می‌کنند، حتی این معیارها برای مقایسه عملکرد دولت‌ها هم از سوی خبرگان تعلیم و تربیت مورد استفاده قرارمی گیرد یعنی می‌توان به کمک این شاخص‌ها خارج از فضای شعاری بصورت کمی اولویت، اهمیت و جایگاه آموزش و پرورش در نگاه دولت‌ها را مورد مطالعه و بررسی قرار داد.

در مباحث نظری و شواهد تجربی تقریباً همه کشورها و دولت‌ها مخصوصاً از دهه 60 میلادی که اقتصاد آموزش شکل گرفته با توجه به منافع مستقیم و غیر‌مستقیم آموزش در بودجه‌بندی کشورها توجه مضاعف به این بخش زیربنای توسعه شده است.

همانطور که مقام معظم‌رهبری در 17 اردیبهشت ماه 1393 در دیدار با فرهنگیان بیان کردند "همه دستگاه‌هایی که در دولت وظیفه پشتیبانی آموزش و پرورش را دارند، چه دستگاه‌هایی که آنها را در مجلس شورای اسلامی تأیید و تصویب می‌کنند باید یک چنین نگاهی باشد، تصور نکنند که اینجا جایی است که فقط هزینه بر است، گاهی این جوری است، می‌گویند دستگاه هزینه‌بر است- نه، اینجا دستگاهی است که هرچه شما هزینه کنید، بطور مضاعف دستاورد خواهید داشت، اینجا جایی است که ثروت سازان آینده، علم سازان آینده، تمدن سازان آینده، مدیران آینده از اینجا بوجود خواهند آمد و خلق خواهند شد؛ این جور نیست که ما خیال کنیم آموزش و پرورش فقط برای ما هزینه دارد، نخیر دستاوردهایی بزرگتر از دستاوردهای آموزش و پرورش وجود ندارد. هرچه شما در سرتاسر کشور از جلوه‌های پیشرفت و دستاورد و ابتکار می‌بینید ریشه آن اینجاست، اینجا را درست کنید تا همه جا درست بشود، بنابراین پول خرج‌کردن برای آموزش و پرورش و توسعه منابع مالی آموزش و پرورش یکی از کارهای اساسی است که امیدواریم مسئولان دولتی به این نکته توجه کنند."

آیا این توجه به وضعیت بودجه آموزش‌وپرورش را هم‌اکنون شاهد هستیم؟

در عمل این توجه از سوی برنامه‌ریزان، مسئولان، سیاستگذاران همراه با نوسانات قیمت نفت و درآمدهای دولت متفاوت بوده است به عبارت دیگر می‌توان و بایستی کارشناسان این حوزه، با استفاده ازآمار و ارقام (بصورت کمی و شفاف) و معرفی معیارها، بودجه تخصیصی به آموزش و پرورش همراه با نگاه و توجه دولت‌ها به این بخش را ارزیابی کنند.

غفلت از سهم بودجه آموزش‌وپرورش در بودجه عمومی دولت

یکی از شاخص‌های مهم، سهم بودجه آموزش ‌و پرورش از بودجه عمومی دولت است که همواره مورد استفاده کارشناسان تعلیم و تربیت جهان و کشور قرار می‌گیرد و متاسفانه در سند تحول بنیادین هم به آن توجه نشده، این موضوع یعنی هر دولتی چقدر منابع به آموزش ‌و پرورش اختصاص می‌دهد جدای از اینکه بصورت شعاری و زبانی همه دولت‌ها می‌گویند آموزش ‌و پرورش زیربنای توسعه است و عملکرد آن در توسعه پایدار نقش اساسی دارد اما در کشورهای توسعه‌ یافته در عمل با برنامه‌ریزی صحیح (علمی -فنی) و تخصیص منابع هدفمند به آموزش مردم به این جایگاه و برتری در دنیا دست یافته‌اند.

وقتی این موضوع را مقایسه می‌کنیم در دولت‌های مختلف و بصورت کمی رویکردهای متفاوتی مشاهده می‌شود و مسئولان در برخی از مواقع بیان می‌کنند که آموزش ‌و پرورش در اولویت نیست.

سهم آموزش‌وپرورش از بودجه دولت 10.5 درصد؛ 5 درصد کمتر از استاندارد جهانی

کارشناسان آموزش‌ و پرورش این حوزه و سازمان برنامه‌و بودجه شاخص‌‌های مختلفی برای تعیین جایگاه آموزش و پرورش در بودجه‌های سنواتی کشورمعرفی می‌کنند؛ همانطور که پیشتر مطرح شد مهمترین شاخص سهم بودجه آموزش‌ و پرورش از بودجه عمومی است که اگر میزان این شاخص را از برخی کارشناسان بودجه بپرسیم، آنها خواهند گفت این شاخص در سه سال اخیر از 11.8 تا 15.5 درصد در نوسان بوده است و حتی در سال 1399 بیش از15 درصد محاسبه می‌شود(بودجه آموزش و پرورش تقسیم بر هزینه‌های دولت). اما بر اساس قانون بودجه سال 1397 این شاخص حدود 8.8 درصد، در سال 1398 این عدد 9.4 درصد و در سال 1399 که اگر بودجه تخصیصی به آموزش‌ و پرورش 59 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته‌ شود، حدود 10.5 درصد خواهد بود.

شما گفتید که سهم آموزش وپرورش از بودجه عمومی دولت حدود 10.5 درصد است، این وضعیت در سایر کشورها چگونه است، منظورم این است که آنها چه سهمی از بودجه عمومی دولت را به آموزش‌وپرورش اختصاص می‌دهند؟

آموزش‌وپرورش برای رسیدن به متوسط جهانی؛ 87 هزار میلیارد بودجه می‌خواهد! در کشورهای پیشرفته یا متوسط جهانی سهم بودجه آموزش ‌و پرورش به ‌طور متوسط 15.5 درصد است یعنی به آموزش و پرورش کشور حدود 5 درصد کمتر از کشورهای پیشرفته جهان منابع اختصاص داده‌ شده است، این 5 درصد بیش از 28 هزار میلیارد تومان است و برای داشتن آموزش‌وپرورش در حد متوسط جهانی باید حدود 87 هزار میلیارد تومان تخصیص بودجه داشته باشیم که شوربختانه نه تنها بودجه کافی در سنوات گذشته اختصاص نیافته بلکه روند کسری بودجه پایدار همیشه حفظ شده است.

شاخص دیگری که در رویکرد کلان مورد توجه قرار می‌گیرد، رشد بودجه آموزش ‌و پرورش در مقایسه با بودجه دولت و بودجه امور و فصول بودجه است، رشد بودجه دولت در سال 1399 نسبت به سال 1398 حدود 8.5 درصد است که بودجه مصوب 98، بیش از 520 هزار میلیارد تومان بوده و برای سال آینده و بودجه عمومی دولت 564 هزار میلیارد تومان به مجلس پیشنهاد شده است که بودجه آموزش و پرورش بیش از 20 درصد رشد نشان می‌دهد.

رشد بسیار کم بودجه آموزش‌وپرورش در سال 99

بودجه آموزش ‌و پرورش در حال حاضر(سال 98) براساس ارقام اعلام شده از سوی کارشناسان این بخش، با بیش از ‌6 هزار میلیارد تومان کسری مواجه است که اگر آن را به بودجه آموزش‌ و پرورش اضافه کنیم باز هم بودجه پیشنهادی آموزش و پرورش از سوی دولت در سال 1399 رشد بسیار کمی خواهد داشت.

با وجود اینکه بودجه آموزش‌وپرورش در سال 99 حدود 17 یا به تعبیر شما 20 درصد رشد دارد اما باز هم کارشناسان معتقد به کسری بودجه در این وزارتخانه هستند، علت این مشکل مزمن چیست؟

نکته قابل توجه در این شاخص این است که همواره بودجه مصوب سنواتی آموزش وپرورش مورد مقایسه قرار می‌گیرد و به ندرت عملکرد و کسری‌های پایدار بودجه آموزش و پرورش در تحلیل‌های کارشناسان مشاهده می‌شود برهمین اساس بودجه سال 1399 آموزش وپرورش رشد بیش از 20درصدی را داراست این رشد قابل توجه در مقابل رشد 8.5 درصدی بودجه عمومی دولت به این علت است که نخست کسری‌ها دیده نشده و دوم سهم هزینه‌های پرسنلی (حقوق و مزایاو...) از اعتبارات هزینه‌ای آموزش و پرورش بیش از 98 درصد است "براساس بخش نامه بودجه دولت حقوق کارکنان دولت 15.5 درصد رشد در نظر گرفته شده است."

با توجه به اقتصاد تک محصولی کشور، بویژه نظام ناکارآمد مالیاتی، هزینه‌های دولت همواره بیشتر از درآمدهای آن است بنابراین با فروش اوراق مشارکت و فروش نفت این هزینه‌ها در سنوات گذشته تأمین می‌شود به عنوان مثال در سال 1399در مقابل سهم 54 درصدی درآمدهای دولت از منابع عمومی، سهم اعتبارات هزینه‌ای دولت بیش از 76 درصد است. یعنی کسری بودجه مداوم در بودجه دولت قطعاً برای آموزش‌ و پرورش که از سوی دولت‌ها به عنوان یک وزارتخانه هزینه‌ای است تأثیر چشمگیری خواهد داشت.

تبعات کسری پایدار بودجه آموزش‌وپرورش

با بررسی روند بودجه عملکردی و بودجه مصوب آموزش و پرورش از سال 1370تا1397 بطور متوسط بین 15 تا 20درصد عملکرد اعتبارات بیش از بودجه مصوب بوده،که در برخی از سال‌ها این رقم بیش از 40درصد محاسبه می‌شود این کسری پایدار بودجه آموزش و پرورش بر روی مولفه‌های آموزش و پرورش بویژه بر عملکرد معلمان که در فرآیند آموزشی نقش تعیین‌کننده دارند، تاثیر قابل توجهی داشته است.

این شاخص را در سند تحول بنیادین متأسفانه حذف کردند و به ‌جای این شاخص، شاخص دیگری را جایگزین کردند براساس شاخص جدید از آموزش ‌و پرورش خواسته شده که تلاش کند تا سهم اعتبارات غیرپرسنلی خود را نسبت به کل افزایش دهد، زمانیکه اعتبارات تخصیصی مصوب هزینه‌های پرسنلی را پوشش نمی‌دهد و با انباشت مطالبات فرهنگیان مواجه هستیم، چگونه وزارت آموزش و پرورش می‌تواند سهم هزینه‌های غیر‌پرسنلی را افزایش دهد.

شاخص کلان و برون سازمانی دیگر سهم بودجه آموزش ‌و پرورش از سهم تولیدناخالص داخلی است که در کشور جمهوری اسلامی ایران به‌ طور متوسط سهم بودجه آموزش‌ و پرورش از تولید ناخالص داخلی بین 2 تا 3.2 درصد در نوسان بوده است.

این شاخص در کشورهای پیشرفته 5.5 درصد به بالاست خوشبختانه این شاخص در سند تحول بنیادین دیده‌شده است در مقابل شاخص سهم بودجه آموزش‌وپرورش از بودجه دولت، شاخصی است که آموزش‌وپرورش موظف است سهم بودجه غیر پرسنلی را افزایش دهد که اکنون سهم بودجه غیر پرسنلی در کشور ما کاهش پیداکرده است و باید در بخش شاخص درون بخشی به آن توجه شود.

مرکز آمار ایران، تولید ناخالص داخلی تمام استان‌ها را از سال 1379تا 1394 محاسبه کرده است. یعنی فرصتی فراهم شده که می‌توان این شاخص را بصورت استانی اندازه‌گیری کرد ارقام به‌دست‌آمده از مقایسه بودجه آموزش‌ و پرورش به تفکیک استان‌ها متفاوت است برعکس تصور عمومی سهم بودجه آموزش و پرورش استانهای کمتر برخوردار(سیستان و بلوچستان، خراسان جنوبی و...) بیش از 5.5 درصد محاسبه می‌شودو در مقابل سهم بودجه آموزش و پرورش استان تهران از تولید استان حدود 1.2 درصد است. بنابراین این شاخص معتبری برای مقایسه عملکرد و نگاه دولت‌ها به آموزش و نیست "ولی در زیر نظام‌های سند تحول بنیادین آمده است."

در بخش درون سازمانی و در سطح خرد، یک شاخص این است که توزیع درصدی بودجه تخصیص‌ یافته به آموزش‌ و پرورش از نظر اعتبارات هزینه‌ای و اعتبارات تملک دارایی محاسبه شود به عبارت دیگر باید دید از اعتبار 59 هزارمیلیاردی آموزش‌ و پرورش در سال 1399چقدر مربوط به تجهیز و نوسازی مدارس و چقدر اعتبارات هزینه‌ای است، حدود 3 هزار میلیارد تومان بودجه اعتبارات و 56 هزار میلیارد تومان اعتبارات هزینه‌ای است یعنی حدود 5 درصد از کل اعتبارت برای نوسازی و تجهیز مدارس کشور در نظر گرفته شده است اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه ای نه ‌تنها افزایش نداشته بلکه نسبت به سال گذشته حدود 2 درصد کاهش‌ یافته است.

کسری سهم اعتبارات پرسنلی در سال 99

در سال 1399 حدود 93 درصد اعتبارات به ادارات کل آموزش‌ و پرورش اختصاص پیداکرده است و حدود 7 درصداز بودجه در سطح ملی که بخشی از آن در قالب ردیف‌های اعتباری در ستاد برای کیفیت ‌بخشی در نظر گرفته شده است، رشد اعتبارات بسیار کم این ردیف‌های بودجه‌ای نگاه دولت‌ها را به آموزش و پرورش بصورت واقعی بیان می‌کند." اگر تخصیص هم کامل داده شود."

همچنین در سال 1399 بیش از 98.5 درصد بودجه استان‌ها بودجه پرسنلی است که با اضافه شدن کسری‌های حدود 15 درصدی یعنی در عمل شاخص سهم اعتبارات پرسنلی در پایان سال بیش از 100 درصد خواهد بود.

برخی کارشناسان سازمان برنامه و بودجه به مشکلات ساختاری و مدیریتی در آموزش‌وپرورش اشاره کرده و بخشی از کسری یا هدررفت بودجه را ناشی از آن می‌دانند این موضوع را تا چه اندازه منطقی می‌دانید؟

59 هزار میلیارد تومان بودجه آموزش ‌و پرورش، 564 هزار میلیارد بودجه عمومی دولت و هزینه دولت 367 هزار میلیارد تومان است و وضعیت خوبی در برابر مسئله بودجه در ایران نداریم و بیشتر اعتبارات ما صرف حقوق می‌شود آن‌ هم حقوقی که در اختیار مدیران استانی و مدارس نیست بلکه حقوق همه فرهنگیان به صورت متمرکز پرداخت می‌شود چگونه از مدیر مدرسه‌ای که در پرداخت حقوق معلمان و نیروی انسانی خود نقشی ندارد می‌توان انتظار مدیریت کارا و اثر بخش داشت بنابراین علاوه بر کمبود منابع و کسری بودجه پایدار، نحوه توزیع و تخصیص منابع به ‌صورت متمرکز در آموزش و پرورش نیز، مدیریت بهینه منابع را تقریباً ناممکن کرده است. بدین ترتیب مدیریت تدارکاتی مدیران ارشد و میانی جایگزین مدیریت اقتصادی، کارا و اثربخش منابع در آموزش و پرورش شده است.

شاخص درون سازمانی که می‌توان به کمک آن عملکرد دولت‌ها در تخصیص بودجه آموزش‌ و پرورش را مورد بررسی قرار داد این است که سهم سرانه‌های واحدهای آموزشی یا سهم اعتبارات برنامه‌ها و فعالیت‌های کیفیت‌بخشی محاسبه و رشد آنها را در سنوات گذشته مورد مقایسه قرار داد.

به طور کلی کسری پنهان بودجه دولت(وابستگی بودجه دولت به نفت و ناکارآمدی نظام مالیاتی..) و عدم اولویت آموزش و پرورش در تخصیص منابع در سطح کلان، منجر به کسری شدیدتر و پایدار بودجه در آموزش و پرورش شده است، این عدم تعادل بودجه‌ای در نظام آموزش و پرورش باعث حفظ حداقل حقوق فرهنگیان، کاهش شدیدتر اعتبارات کیفیت بخشی و کاهش اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای شده است و این امر در کل باعث خروج نیروی انسانی کیفی از آموزش ‌و پرورش شده و در نهایت کاهش کارایی و اثر بخشی نظام آموزش و پرورش را رقم زده است.

برای برون ‌رفت از وضعیت موجود، به‌کارگرفتن همزمان سه راهبرد، یافتن منابع مالی جدید، مدیریت بهتر منابع موجود و تغییر روش‌های ارائه خدمات آموزشی و پرورشی است.