سیاست‌گذاری از دل اجماع نظری بیرون می‌آید

آینده نگری نهاد دولت چه ظرفیتی در حوزه سیاست‌گذاری دارد؟ مشکلات آن کدام است و موضوع اعتماد عمومی چه تاثیری بر کارکرد دولت دارد؟

به گزارش عطنا و به نقل از فصل تجارت، اینها سوالاتی است که برای پاسخ به آن سراغ احمد گلمحمدی، استاد علوم سیاسی دانشگاه علامه طباطبائی رفتیم. او دلیل پایین بودن اعتماد عمومی به دولت‌ها و کژکارکردی دولت‌ها را عدم تعریف دقیق نقش می‌داند. دولت‌ به جای ساماندهی و سیاست‌گذاری، امور اجرایی را برعهده دارد. ادامه این گفت‌وگو را بخوانید.
*وضعیت اعتماد عمومی نسبت به دولت‌ها در دهه اخیر چگونه ارزیابی می‌شود؟
اجازه دهید نخست فهم خود را از اعتماد عمومی، نسبت آن با سرمایه اجتماعی و اهمیت آن بیان کنم. اعتماد عمومی در ساده‌ترین تعریف یعنی باور به منصف بودن، خوب و مهربان بودن دیگران یا بدبین نبودن نسبت به دیگران در فضای اجتماعی. اعتماد عمومی نوعی سرمایه است و از عناصر چندگانه تشکیل‌دهنده سرمایه‌ اجتماعی است. امروزه کسی در اهمیت سرمایه اجتماعی شکی ندارد. البته این مفهوم تعریف‌گریز است ولی اجماع مطلقی درباره اهمیت آن وجود دارد. اعتماد عمومی خمیرمایه تعامل و همکاری در قالب شبکه‌های اجتماعی و تسهیل‌کننده همکاری درون و میان گروهی در قالب شبکه‌هاست. عصاره هم‌بستگی اجتماعی است که بر ارزش‌ها، باورها و فهم مشترک استوار است.
به بیان متفاوت، سرمایه اجتماعی کاهش‌دهنده هزینه‌های حفظ سامان اجتماعی، هم‌بستگی و نظم اجتماعی است. زندگی اجتماعی اگر مجموعه‌ای از کنش‌ها و تعاملات باشد، کنش‌ها بر نوعی فهم مشترک استوار است که حداقل آن شناسایی هویتی است. از این لحاظ سرمایه اجتماعی برای دولت‌ها مهم است و هزینه‌های حفظ این سامان را به حداقل می‌رساند. وضعیت سرمایه اجتماعی تعیین‌گر پشتیبانی متقابل دولت و جامعه است. اما بی‌اعتمادی مسیر راه دولت‌ها را دشوار می‌کند.
*شما دولت را به چه مفهومی به کار می‌برید؟
ما برای بیان مفاهیم از زبان استفاده می‌کنیم و هیچ تعریف و دسته‌بندی زبانی کامل و مطلق نیست. دولت یعنی نهاد مدعی نسبتا موفق اعمال زور مشروع در قلمرو معین. هستی‌های دیگری مانند حکومت یا کابینه شأن و هویت خود را از دولت می‌گیرند. دولت دربرگیرنده آنهاست و پایدارتر از آنها. من واژه دولت را به معنای The state و واژه Government را به معنای حکومت به کار می‌برم. اگر بخواهیم عملکرد حکومت را در ارتباط با سرمایه اجتماعی در ایران در دهه اخیر ارزیابی کنیم، می‌توان ادعا کرد که عملکرد حکومت در این بازه زمانی کاهش‌دهنده اعتماد و سرمایه اجتماعی بوده است. البته در ارزیابی کلی، می‌توان به نقاط قوت هم اشاره کرد.
* چگونه؟
از طریق دو نوع سیاست (سیاست توزیعی و سیاست هویتی) این استهلاک یا تضعیف سرمایه اتفاق افتاده است. در سیاست توزیعی پای دولت به میان می‌آید. انقلاب اسلامی که شکل گرفت سامان سیاسی کشور دگرگون و سامان سیاسی جدید بر نظام معنایی یا ایدئولوژی جدید استوار شد. مهم‌ترین ویژگی ایدئولوژی موردنظر این بود که دولت را به عنوان یک نهاد «همه‌دان» و «همه‌توان» تعریف کرد. برجسته‌ترین شکل ضمنی آن در مقدمه قانون اساسی آمده که به امر سیاسی و دولت اصالت بخشیده است. در اینجا دولت نسبت به جامعه و امر اجتماعی تقدس و تقدم دارد. ما به نهاد دولت مشروعیت بخشیدیم تا در همه عرصه‌ها «وارد» شود نه «ناظر». یعنی چون دولت همه‌چیز را بلد است، پس همه امور را در دست گیرد.
وقتی دولت در کنار کار سیاسی خود، کارهای اقتصادی، فرهنگی، عملی و حتی اخلاقی را هم برعهده گرفت متولی شبکه عظیمی از توزیع منابع و امکانات شد. این توزیع به دست دولت عمدتا غیرعادلانه، رانتی، ایدئولوژیک و آمیخته با فساد بود. این توزیع ناعادلانه و رانتی، ‌بی‌اعتمادی به منابع و امکانات عمومی به وجود آورد. بی‌اعتمادی فزاینده نسبت به دولت توسط گروه‌های اجتماعی شرایط را برای سیاست‌گذاری دولت سخت‌تر کرد. دولت با سرمایه اجتماعی و اعتماد اجتماعی می‌توانست راحت‌تر امور خود را به کار گیرد.
سیاست دوم حکومت که باز از دل آن تعریف دولت ناشی شد، سیاست هویتی بود. در تعریف دولت همه‌دان و همه‌توان، جامعه به معنای حوزه غیراصیل و فسادپذیر تعریف شد که بدون سرپرست نمی‌تواند زندگی کند. این حوزه‌ها حوزه‌های آسیب‌پذیر تلقی شدند و دست دولت باز گذاشته شد برای سرپرستی آنها. در نتیجه، بی‌اعتمادی فزاینده‌ای به جامعه و امور دیگر ایجاد شد. یعنی جامعه صغیر تعریف شد تا سرپرستی دولت مشروعیت یابد. در نتیجه، سیاست حکومت درباره هویت‌ها و علایق اجتماعی گوناگون متحول با انکار و اکراه همراه شد.
ویژگی‌بخش نگاه حکومت به هستی، تنوع، تکثر و علایق جامعه نگاه همراه با انکار و اکراه بود. واژه وحدت را به معنای سیاست هویتی به کار می‌بریم که در قالب آن دولت از جامعه تعریف یک‌دستی داشت. نگاه حکومت بی‌اعتمادی به جامعه بود و علایق، زبان و دیدگاه متفاوت جامعه نادیده گرفته شد. دولت تصوری را طراحی کرد که جامعه «باید» آن باشد. در نتیجه تلاش پیچیده‌ای برای تخریب و دستکاری شبکه‌های اجتماعی به راه افتاد و تشکل‌های استوار بر تعدد و تنوع هم پذیرفته نشد. البته بخشی از تشکل‌ها مثل بازار که با حکومت همسوتر بودند، مقبول‌تر بودند.
بدین ترتیب دولت با خودداری از شناسایی اصالت و توانمندی جامعه، از شناسایی و تقویت شبکه‌های اجتماعی سر باززد که نتیجه‌ای جز کاهش اعتماد اجتماعی نداشت. درواقع نوعی بی‌اعتمادی متقابل به وجودآمد: دولت به جامعه و جامعه به دولت بی‌اعتماد شدند. هرچند دولت گاه‌گاهی، به قول عباس عبدی، به «شوک‌های اعتمادساز» متوسل شد ولی این هم آرام‌آرام اثر خود را از دست داد. بنابراین دولت اعتماد عمومی و سرمایه اجتماعی را به واسطه حکومت تضعیف کرد. دولت توزیع‌کننده، ناعادلانه عمل کرد و دولت هویت‌ساز، به انکار هویت‌ها مبادرت کرد.
بنابراین، میزان مشارکت اجتماعی به معنای متعارف آن کاهش یافت. در چنین شرایطی است که جامعه مطابق هیچ‌کدام از اصول برنامه‌ها و خواسته‌های دولت یا عمل نمی‌کند یا آنها را نادیده می‌گیرد یا مثل مسئله ارز خلاف خواست دولت عمل می‌کند. ناکارآمدی و بحران دولت و حکومت هم با اعتماد عمومی مرتبط است. وقتی اتباع یک دولت، قواعد دولت را جدی نمی‌گیرد، نتیجه آن فروپاشی اعتماد در دولت است. دولت باید مرجع اعتماد رسمی باشد ولی این‌گونه نیست. مثلا سیاست دولت درباره مسکن بارها و بارها در سال تغییر می‌کند. خسارت اعتماد جامعه و بی‌اعتمادی جامعه را باید دولت بپردازد.
* وظایف چندگانه دولت‌ها و تصدی‌گری‌ها چگونه در تعارض با سیاست‌گذاری‌ها عمل می‌کند؟
ببینید، دولت نهاد نهادها است و نهاد ناظر است. یعنی کار اصلی دولت اصالتا که مقدم بر همه‌چیز است، ساماندهی اعمال زور است. نهاد دولت باید از طریق انحصاری کردن اعمال زور نگذارد آنارشی به وجود بیاید و مردم به هم زور بگویند. یعنی کل اختیار زور باید در اختیار دولت باشد. اما دولت هم باید در قالب قراردادهای معین‌شده، این زور را به کار گیرد. دولت نهاد قانون‌ساز و قانون‌بان است. برای همین دولت باید یک پله از جامعه بالاتر بایستد تا نظارت کند اما در جامعه ما دولت، هم بالاتر از جامعه ایستاده است و هم یک پای خود را در قلمرو جامعه گذاشته است. برای همین دولت به جای سیاست‌گذاری و عمل به سیاست‌ها، تصدی‌گری و بنگاه‌داری کرده. به جای نظارت، شراکت کرد. دولت به جای نظارت بر فرهنگ، خود نهاد فرهنگی زد، به جای نظارت بر بنگاه‌ها، بنگاه‌داری کرد. دولت بنگاه اخلاقی زد و این دقیقا شروع همه ناکارآمدی‌ها است. در چنین شرایطی دولت دیگر نتوانست چابک و سبک‌بار عمل کند و روی وظایف خود متمرکز شود. دولت وقتی از جایگاه خود پایین می‌آید، چون کار را بلد نیست، اوضاع را خراب می‌کند؛ نمونه آن بنگاه‌داری دولتی است. دولت سنگین، نمی‌تواند به وظایف اصلی خود عمل کند.
*در نبود اعتماد عمومی نظام اجتماعی به چه سمت و سویی می‌رود؟
در این وضعیت هزینه‌های دولت برای حفظ سامان و برنامه‌ریزی اجتماعی بالاتر می‌رود. دولت نهاد سیاست‌گذار است. اگر اعتماد عمومی به دولت بالا باشد، نود درصد مردم پذیرای آن برنامه خواهند بود ولی در عمل چنین نیست. وقتی دولت می‌گوید ارز نخرید، همه به سمت خرید ارز می‌روند و برعکس این هم صادق است. این هزینه‌های مانیتورینگ را برای دولت بالا می‌برد. اگر دولت را ضامن بقا و ارتقای زندگی اجتماعی بدانیم، سرمایه اجتماعی در خدمت دولت قرار می‌گیرد. یعنی هزینه‌های حفظ بقا و ایجاد ارتقا را کم یا زیاد می‌کند.
*چرا دولت‌ها نمی‌خواهند تفاوت‌های جامعه را ببینند؟
عدم شناخت یا عدم شناسایی هویت‌ها به دولت اجازه نمی‌دهد پیوند میان دولت و جامعه در درون شبکه‌های اجتماعی ساخته شود. در واقع دولت‌ها عامدانه به بی‌اعتمادی دامن زده‌اند. دولت نمی‌خواهد شبکه‌های اجتماعی به هم اعتماد کنند. به قول «اوفه» دولت اصالت‌ شبکه‎ها را نمی‌پذیرد. البته این بی‎اعتمادی دوطرفه است. یعنی دولت به جامعه و جامعه به دولت بی‌اعتماد شده است. به گفته آقای عبدی، حکومت در ایران به «شوک‌های اعتمادساز» متوسل می‌شود. اما این هم آرام‌آرام اثر خود را از دست داده است. دولت توزیع‌کننده، ناعادلانه عمل کرده و دولت هویت‌ساز، به انکار و بی‌اعتمادی به هویت‌ها دست زده. در نتیجه دولت به جامعه اعتماد نمی‌کند و برعکس آن هم اتفاق می‌افتد. در این شرایط مشارکت به معنای متعارف پایین می‌آید. در چنین شرایطی است که جامعه با هیچ‌کدام از اصول، برنامه‌ها و خواسته‌های دولت یا هماهنگ نمی‌شود و به آن عمل نمی‌کند یا آنها را نادیده می‌گیرد. در موضوع ارز خیلی از مردم سعی می‌کردند خلاف خواست دولت عمل کنند. ناکارآمدی بحران دولت و حکومت هم از همین مسئله نشئت می‌گیرد. وقتی اتباع یک دولت، قواعد دولت را جدی نمی‌گیرد، نتیجه آن فروپاشی اعتماد در دولت است. دولت باید مرجع اعتماد رسمی باشد ولی این‌گونه نیست. مثلا سیاست دولت درباره مسکن بارها و بارها در طول یک سال تغییر می‌کند. خسارت اعتماد جامعه و بی‌اعتمادی جامعه را باید دولت بپردازد.
*در نتیجه این بی‌اعتمادی دوطرفه سرنوشت سیاست‌گذاری‌های بلندمدت مثل سند چشم‌انداز بیست‌ساله به کجا می‌انجامد؟
من معتقدم اگرچه دولت به بی‌اعتمادی جامعه دامن می‌زند ولی دلیل اصلی این مسئله، اختلال در نهادینه کردن قدرت است. تعریف دقیق نقش در نهاد دولت و جامعه انجام نشده است و عامدانه تداخل نقش و ابهام در تعریف کردن نقش‌ها اتفاق افتاده است. در نتیجه این ابهام‌ها قدرت دولت روز به‌روز بیشتر می‌شود و نتیجه آن فروگذاردن نقش‌ها و عدول از وظایف است.
* دولت کجا باید بایستد؟
کار دولت نظارت است نه تداخل در اجرای امور. کار دولت سیاست‌گذاری و ساماندهی امور است.
*چرا وقتی سیاست‌گذاری هم می‌کنند خود به آن برنامه و سیاست‌گذاری عمل نمی‌کنند؟
این ناشی از ناکارآمدی دولت است؛ برای همین دولتی حتی نمی‌تواند حرف خود را به کرسی بنشاند. دولت سنگین، نمی‌تواند به وظایف اصلی خود عمل کند. داخل دولت انسجام و یکدستی و وحدت سازمانی وجود ندارد. کل قدرت در کاسه دولت جمع نشده است. یعنی قوه مجریه هم در درون خود متناقض عمل می‌کند. به ماجرای موسسات مالی نگاه کنید؛ رئیس‌جمهور و رئیس بانک مرکزی متولی این کارند ولی در نهایت وقتی مشکل پیش آمد، مشخص شد که فراتر از این‌ افراد عمل کردند. اعمال قدرت و اعمال سیاست‌گذاری باید رسمی باشد، ولی نهادهای غیررسمی اعمال دولت ضد توسعه و ضد برنامه عمل می‌کند و در نهایت حرف نهادهای غیررسمی به کرسی می‌نشیند که بی‌اعتمادی به سیاست‌های رسمی را در پی دارد. نقش‌ها در درون ساختار قدرت یا دقیق تعریف نشده یا اصلا نهادینه نشده است و همه اینها در نهایت ضد برنامه و ضد ساختار عمل می‌کند و بنیان اعتماد جامعه را هدف می‌گیرد.
*چرا دولت در حوزه‌ وظایف خود درست عمل نمی‌کند و آنها را فرونهاده است؟
دولت ابزار عمل ندارد و به جای اینکه در خدمت علم، اقتصاد و فرهنگ باشد، خود متصدی امور است. ما نمی‌توانیم به نمونه‌ای اشاره کنیم که دولت بنگاهی غیرسیاسی را درست اداره کرده باشد. جامعه ما از سرمایه اجتماعی، تاریخی و فرهنگی قوی برخوردار است و همه اینها سبب شده که در میان تمام مشکلات جامعه سرپا باشد. اگر منابع طبیعی قوی و سرمایه اجتماعی بالا نبود، شاید سرنوشت دیگری در انتظار جامعه و حکومت بود. دولت‌ها و حکومت باید قاعده بازی را رعایت کنند. به عنوان مثال سرنوشت تعاونی‌ها از اول انقلاب به کجا انجامید؟ دلیل ادامه حیات این واحدها فقط سود و رانت برای عده‌ای است. دولت بقای خیلی از نهادها را برای تحکیم و تکثر نظام معنایی خود می‌خواهد. در نتیجه این شرایط، دولت وظیفه اصلی خود را وامی‌نهد و این همان بحران دولت است و نشانه رفتن اعتماد عمومی به عنوان سرمایه اجتماعی. دولت باید بر سر اصول اولیه حکمرانی اجماع کند، برنامه از دل اجماع نظری درمی‌آید و از آنجایی که ما در امور اساسی اجماع نظری نداریم، در نهایت و در عمل برنامه‌ها به حاشیه رانده می‌شود و این اعتماد عمومی است که در این نوسان‌ها مدام آسیب می‌بیند.