نفت، توسعه و دموکراسی در ایران

در چند دهه اخیر انگاره‌ تأثیر منفی درآمدهای نفتی بر سمت‌وسوی توسعه اقتصادی و سیاسی در ایران معاصر در میان صاحب‌نظران، پژوهشگران و کنشگران سیاسی، اقتصادی و اجتماعی رواج روزافزونی یافته است. این انگاره البته خالی از حقیقت نیست. درواقع این منابع و درآمدها در طول یک سده اخیر به دلایلی چون نحوه استحصال، روند فزاینده و شیوه تخصیص و توزیع آن نه‌فقط ویژگی‌ها و گرایش‌های موسوم به رانتیریسم را در نظام سیاسی و دولت تقویت و تشدید کرده و بر استقلال عمل فوق‌العاده دولت از جامعه و تسلط آن بر حیات مدنی افزوده و همچنین ناکارآمدی و فساد را در دستگاه‌های آن افزایش داده است، بلکه ویژگی‌ها و گرایش‌های رانتی را به‌ کل عرصه‌های سیاسی، اقتصادی، فرهنگی و حتی اخلاقی نیز تزریق کرده است. این مسئله که طی چند دهه اخیر خود را در وابستگی تقریباً همه اقشار و طبقات اجتماعی به دولت و بی‌میلی آن‌ها به تشکل، هم‌اندیشی و تلاش جمعی، کوتاه‌نگری، خودمحوری، زیاده‌خواهی و.‌.. آشکار می‌سازد جای چندانی برای نشو و نمای توسعه متقارن و پایدار، سیاست متعادل و باثبات، جامعه متوازن و فعال، فرهنگ و اخلاق متعالی و سازوار باقی نمی‌گذاشته است. به‌ویژه موانع و اختلال‌هایی که این وضعیت در فرایند دموکراتیک شدن و تعمیق دموکراسی هم در سویه دولتی و هم در سویه اجتماعی آن ایجاد کرده غیرقابل‌انکار است. این مسئله کم‌وبیش و به زبان‌های مختلف در ادبیات علمی و سیاسی و حتی گفتارهای عمومی به‌اندازه کافی بیان‌شده و تکرار آن‌ها ملال‌انگیز خواهد بود. در این یادداشت تلاش خواهد شد دو نکته در مورد نقش و تأثیر نفت در فرایند توسعه و دموکراسی در ایران معاصر به‌اختصار مطرح شود. نخستین نکته جنبه تحلیلی و نظری دارد و به توضیح ابعاد دیگری از آثار درآمدهای نفتی در تحولات ایران (آن‌گونه که در عالم واقع رخ‌داده) مربوط است. نکته دوم اما جنبه هنجاری و کاربردی دارد و به ظرفیت‌های بالقوه درآمدهای نفتی برای غلبه بر مشکلات و ناسازگی‌های فرایندها و پروژه‌های توسعه و دموکراتیک‌سازی ارتباط دارد.
بازبینی و تأمل در فرایند کلی تحولات ایران طی سده اخیر بیانگر آن است که نقش و تأثیر نفت و درآمدهای آن بسیار بیشتر و پیچیده‌تر از آن بوده که در انگاره‌های رایج خلاصه و ساده‌سازی شده است. صرف‌نظر از نقش مهم و البته متعارض نفت در جایگاه بین‌المللی و روابط و سیاست خارجی ایران طی یک سده اخیر، تأثیراتی که درآمدهای نفتی در عرصه تحولات داخلی به‌جای گذاشته نیز بسیار پیچیده بوده است. داعیه این یادداشت این است که بدون نفت و درآمدهای نفتی لزوماً سرزمین امروزی ایران در کلیت خود وضعیت مطلوب‌تری ازنظر موجودیت، توسعه و دموکراسی نداشت.
تجربه جهانی و ادبیات نظری بیانگر آن است که توسعه اقتصادی و سیاسی و ازجمله تعمیق دموکراسی پیش از هرچیز نیازمند ثبات سیاسی است. ثبات سیاسی نیز، به‌ویژه در کشورهایی که بنا به عللی از فرایند توسعه جهانی عقب‌مانده‌اند و درعین‌حال ناهمگونی‌های شدید اجتماعی، سیاسی و فرهنگی دارند، بیش از هرچیز درگرو شکل‌گیری و تحکیم یک دولت متمرکز و نسبتاً کارآمد است. البته بسیاری از شرایط دیگر نظیر اجماع نسبی نیروها و نخبگان سیاسی و همچنین دغدغه‌مندی و جدیت آن‌ها درزمینه‌ توسعه کشور نیز باید به این شرط‌ها افزوده شود. در غیاب چنین شرایطی چنان کشورهایی بعید است در مسیر توسعه چه از نوع دولت‌محور چه جامعه‌محور، چه متوازن و پایدار و چه نامتوازن و ناپایدار و یا تحکیم و تعمیق دموکراسی قرار گیرند. سرنوشت این کشورها در بهترین حالت تداوم یک ثبات سیاسی ایستا همراه با تداوم عقب‌ماندگی و البته به‌احتمال بیشتری، بی‌ثباتی سیاسی، جنگ داخلی، و حتی تجزیه خواهد بود. تجربه بسیاری از کشورهای اروپای شرقی، آمریکای لاتین، خاورمیانه، آفریقا و آسیای جنوبی در طول سده بیستم میلادی مؤید این وضعیت است. حتی آن دسته از این‌گونه کشورها که تحرک اجتماعی بیشتر و جنبش‌های سیاسی قدرتمندتری در آن‌ها جریان داشته و حتی از برخی نهادهای دموکراتیک برخوردار شده‌اند، در غیاب ثبات سیاسی و دولت متمرکز کارآمد راهی به‌سوی تحکیم و تعمیق دموکراسی نیافته‌اند. علاوه بر تجربه چین در نیمه اول قرن 20 میلادی، تجربه ایران در فاصله جنبش مشروطیت تا کودتای 1299 مؤید این مدعاست. در آن سال‌ها نهادهای دموکراتیک متعددی نظیر قانون اساسی، مجلس شورای ملی، مطبوعات، احزاب سیاسی و انجمن‌های مدنی شکل گرفتند و وارد عرصه سیاست شدند اما دموکراسی مشروطه در غیاب یک دولت متمرکز قدرتمند (برخوردار از ارتش ملی و یک دستگاه اجرایی کارآمد) حاصلی جز منازعات بی‌ثبات‌کننده و تقویت واگرایی‌های مختلف سیاسی و اجتماعی نداشت.
سوالی که در اینجا پیش می‌آید این است که اولین پیش‌شرط مزبور (شکل‌گیری و تحکیم دولت متمرکز) به‌نوبه خود چه ملزوماتی دارد؟ تجربه جهانی الگوهای معدودی را نشان می‌دهد که در یک تقسیم‌بندی کلی عبارت‌اند از: 1- «مدل انقلابی» که محصول برآمدن یک دولت قدرتمند ملی از مجرای یک بسیج انقلابی است (نظیر فرانسه در اواخر قرن 18 و چین در میانه قرن 20 میلادی)؛ 2- «مدل محافظه‌کارانه» که محصول ائتلاف سیاسی و ایدئولوژیک نیروهای اجتماعی استراتژیک حول محور نهادهای سیاسی موجود است (نظیر آلمان و ژاپن در نیمه دوم سده نوزدهم)؛ 3- «مدل ترکیبی» که نتیجه دگرگونی‌های سیاسی سریع و محدود از بالا (نظیر کودتا) به همراه ائتلاف نیروهای استراتژیک حول محور حاکمان جدید است (نظیر ترکیه و ایران در سال‌های پس از جنگ جهانی اول).
همه مدل‌های مزبور علاوه بر حداقلی از اجماع سیاسی و همبستگی اجتماعی نیازمند منابع قابل‌ملاحظه مالی برای تقویت نهادها و نیروهای نظامی و اداری است.‌ تأمین چنین منابعی به‌نوبه خود نیازمند یک اقتصاد ملی نسبتاً توانمند است. در غیاب چنین اقتصادی پروژه دولت‌سازی با مشکلات و اختلالات بیشتری مواجه خواهد شد. تجربه ایران در سال‌های مورد اشاره (مشروطیت تا کودتا) شاهدی بر این مدعاست. در این سال‌ها تلاش زیادی از سوی بخشی از نخبگان حاکم برای تحکیم دولت مرکزی از طریق تقویت سازمان‌های نظامی و اداری صورت گرفت؛ اما علاوه بر مداخلات خارجی و مناقشات داخلی، کمبود شدید منابع مالی که ناشی از ضعف و فروپاشی اقتصاد سیاسی بود مانع این کار شد. فقط از سال‌های بعد از کودتا بود که افزایش تدریجی درآمدهای نفتی دولت تا حدی بر تنگناهای شدید مالی غلبه کرد و این عامل در کنار شرایط مساعد بین‌المللی فرصت‌هایی برای تقویت دولت مرکزی فراهم کرد. دیگر ابعاد توسعه اقتصادی کشور نظیر سرمایه‌گذاری‌های فزاینده دولتی در عرصه‌های زیرساختی، صنعتی و خدماتی چه در فاصله سال‌های 1312 تا 1319 و چه در دو دهه‌های 1330 به این‌سو فقط از طریق درآمدهای نفتی میسر شده است. این سخنان به معنای مطلوب قلمداد کردن الگوی فروش نفت (به‌صورت خام) یا الگوی توزیع و تخصیص درآمدهای آن و همچنین الگوی توسعه اقتصادی در سال‌های مورد اشاره نیست؛ اما سؤال این است که آیا در غیاب درآمدهای نفتی همان الگوهای نه‌چندان مناسب و همان فرایندهای نه‌چندان پایدار توسعه اقتصادی تا چه حدی ممکن بود؟
تردیدی نیست که انفجار درآمدهای نفتی در نیمه اول دهه 1350 یا نیمه دوم دهه 1380 تأثیر بسیار مخربی بر ذهنیت دولتمردان و هدف‌گذاری‌ها و سیاست‌های داخلی و خارجی اتخاذشده از سوی آنان باقی گذاشت اما این سیاست‌ها نیز صرف‌نظر از آثار مخرب اقتصادی و سیاسی به‌نوبه خود زمینه‌ساز شکل‌گیری نیروها و ظرفیت‌هایی بوده که لازمه پویش‌های فرایند توسعه و دموکراتیک شدن است. در این مورد می‌توان به توسعه شهرنشینی، رشد نیروهای اجتماعی جدید، به‌ویژه طبقه متوسط شهری، بروز و ظهور تنوعات در عرصه‌های عمومی و حتی تشدید تعارضات اجتماعی و سیاسی اشاره کرد. در غیاب مجموعه این تحولات و حتی در غیاب تعارضات و تنش‌ها و بحران‌های ناشی از ابعاد و آثار منفی الگوی توسعه‌ای که محصول درآمدهای نفتی بود، چه‌بسا بسیاری از تلاش‌ها، مطالبات و اعتراضات معطوف به اصلاح رویکردها و فرایندهای نامطلوب درزمینه‌ توسعه اقتصادی و سیاسی بلاموضوع و یا کم‌اثرتر از آن چیزهایی می‌شد که امروز شاهد آنیم.
خلاصه اینکه در غیاب درآمدهای نفتی و با فرض ضعف دستگاه‌های دولت مرکزی (بازهم به دلیل فقدان منابع مالی) بعید است که همین اندازه از توسعه و دموکراسی در قالب الگوهای دیگر در ایران امکان پیشرفت و به‌ویژه امکان تحکیم پیدا می‌کرد.
البته برخی صاحب‌نظران ادعا می‌کنند که در غیاب نفت و درآمدهای نفتی، امکان جایگزین‌های مطمئن‌تر و مطلوب‌تری برای تأمین منابع مالی تحکیم دولت و تعمیق دموکراسی در ایران وجود داشته؛ اما اتکا به درآمدهای نفتی مانع تلاش برای انباشت و استفاده از این منابع می‌شده است. طرفداران این ادعا گاه به برخی موارد در دوره‌های که هنوز درآمدهای نفتی وارد اقتصاد ایران نشده بود و یا این درآمدها به‌شدت کم یا قطع‌شده بود، استناد می‌کنند. برای مثال به تلاش برخی از تجار و بازاریان در صدر مشروطه برای تجمیع سرمایه‌های خصوصی و اجرای پروژه‌هایی نظیر تأسیس بانک و ایجاد برخی صنایع جدید استناد می‌شود. همچنین به تلاش برخی دولت‌های صدر مشروطه برای سامان دادن به دولت و اقتصاد کشور و تأمین منابع مالی موردنیاز آن از طریق اصلاح نظام مالیاتی و یا تلاش برای استقراض خارجی اشاره‌شده است. به نظر می‌رسد این موارد با توجه به فرجام ناخوشایندی که عملاً پیدا کردند شواهد محکمی برای ادعای فوق نباشد. نیازهای مالی توسعه ملی در آن دوره، منابعی به‌مراتب بیش از آن چیزی را می‌طلبید که عملاً وجود داشت و یا احتمالاً قابل حصول بود. واقعیت این است که علاوه بر موانع ناشی از بی‌ثباتی‌های سیاسی داخلی و نفوذ و مداخلات خارجی از یک‌سو و آثار منفی انحطاط اقتصادی و سیاسی فزاینده ایران در طی دو سده 18 و 19 میلادی از سوی دیگر، گستره و ویژگی‌های جغرافیای طبیعی، انسانی، اقتصادی و سیاسی ایران در آغاز سده 20 میلادی امکان چندانی برای تأمین حداقل منابع لازم برای آغاز و تداوم توسعه ملی و دموکراسی، حتی با سرعت بسیار کم وجود نداشت.
همچنین تجربه برخی مقاطع اقتصاد نفتی ایران که در آن درآمدهای نفتی کشور قطع‌شده یا شدیداً کاهش‌یافته بود (دولت مصدق و دولت خاتمی) بازهم مؤید ادعای این نوشتار است. واقعیت این است که اجرای سیاست اقتصاد بدون نفت و جمع‌آوری اوراق قرضه توسط دولت مصدق در عمل نتوانست حداقل منابع لازم برای ساماندهی دولت و اقتصاد و تقویت ثبات و دموکراسی را فراهم سازد. همچنین تردیدی نیست که کاهش شدید درآمدهای نفتی در سال‌های اولیه ریاست‌جمهوری خاتمی آثار منفی آشکاری بر توانایی آن دولت در پاسخ‌گویی به نیازها و مطالبات اجتماعی، به‌ویژه طبقات متوسط و پایین، که می‌توانستند پایگاه‌های حمایتی پایداری برای این دولت باشند، باقی گذاشت.
بحث اخیر، ضرورت طرح دومین نکته موردنظر این یادداشت را به‌پیش می‌کشد و آن ظرفیت‌های بالقوه درآمدهای نفتی برای غلبه بر مشکلات و ناسازگی‌های فرایندها و پروژه‌های توسعه و دموکراتیک‌سازی است. قبل از ورود به این بحث لازم است به یک نکته اشاره شود و آن غلبه رویکردهای تبیینی و نظری محض و پرهیز از رویکردهای تأسیسی و کاربردی درزمینه‌ مسائل اجتماعی و سیاسی در ایران امروز است. به‌عبارت‌دیگر، نه‌فقط پژوهشگران و صاحب‌نظران بلکه حتی کنشگران و رهبران سیاسی بیشتر در پی تبیین و نظرورزی در مورد تحولات گذشته و حداکثر در مورد چیستی و چرایی مسائل و مشکلات موجود هستند و اهتمام چندانی به طرح مباحث راهبردی، سیاست‌گذارانه، مدیریتی و اجرایی در مورد این مسائل و مشکلات ندارند. در مورد موضوع موردنظر این یادداشت، یعنی رابطه نفت با توسعه و دموکراسی می‌توان گفت تسلط تحلیل‌های بدبینانه و منفی نیز کم‌اقبالی به رویکردهای کاربردی و طرح مباحث راهبردی و سیاست‌گذارانه را تشدید کرده است. به‌عبارت‌دیگر چنان مواضعی، موضوعیت و ضرورت چندانی برای چنین مباحث قائل نیست. در هر صورت، با آگاهی از نارسایی‌ها و ناسازگی‌های فرایندها و پروژه‌های توسعه و دموکراتیک شدن در ایران و با اذعان به آثار دوگانه و متناقض درآمدهای نفتی در این فرایندها و پروژه‌ها سؤال این است که ازاین‌پس چگونه می‌توان از درآمدهای نفتی استفاده مطلوب‌تری برای اصلاح و تکمیل فرایند توسعه و تعمیق دموکراسی در این کشور کرد؟
سؤال مزبور به‌ویژه در مورد جنبه‌های اقتصادی توسعه از دهه‌های پیش کم‌وبیش در میان اقتصاددانان مطرح بوده و پاسخ‌ها و راهکارهایی نیز ارائه‌شده است اما تا آنجا که نگارنده اطلاع دارد در مورد جنبه‌های سیاسی توسعه، به‌ویژه مقوله دموکراتیک‌سازی، بحث سیاست‌گذارانه قابل‌ملاحظه‌ای صورت نگرفته است. چنین بحثی امروزه از ضرورت بیشتری برخوردار شده است. اگر این مفروضه را بپذیریم که در ایران امروز درآمیختگی و مشروط‌شدگی ابعاد مختلف توسعه به یکدیگر به یکدیگر، امروزه نمی‌توان از اولویت و گزینش این یا آن جنبه از توسعه به‌ویژه در حوزه سیاست‌گذاری سخن گفت. همچنین اگر این را بپذیریم که میان ملزومات و پیامدهای هریک از ابعاد توسعه (به‌ویژه توسعه اقتصادی و دموکراسی) برخی تعارضات اجتناب‌ناپذیر وجود دارد، بیش‌ازپیش به‌ضرورت بازاندیشی در الگوهای بررسی مسائل، سیاست‌گذاری و تخصیص منابع پی خواهیم برد. در این مورد به‌ویژه باید به فرایند یا پروژه موسوم به «گذارهای هم‌زمان» (پیشبرد هم‌زمان آزادسازی اقتصادی و آزادسازی سیاسی) توجه کرد و شناخت پیچیدگی‌ها و ملزومات پیشبرد این فرایند دوبعدی و راه‌های غلبه بر مشکلات و تناقضات آن را در دستور کار مطالعات سیاست‌گذارانه قرار داد. اتفاقاً درآمدهای نفتی یکی از فرصت‌های منحصربه‌فرد در غلبه بر مشکلات و تناقضات این فرایند است که بحث تفصیلی در این مورد را به فرصت دیگری وامی‌گذاریم.‌