همه‌پرسی «ضرورت» یا «بنا به ضرورت»/ علی جعفری*

توضیح مهم : این مطلب و سایر مطالبی که در بخش دیدگاه درج می شود صرفاً موضع و نظر نویسندگان محترم می باشد و عطنا تنها اقدام به بازنشر آن می نماید و در خصوص محتوای مندرج در آن هیچگونه جهت گیری موافق و یا مخالف نخواهد داشت .

علی جعفری، کارشناس ارشد حقوق عمومی دانشگاه علامه طباطبائی : «از مردم بپرسیم و سؤال کنیم. یکی از اصول قانون اساسی که از روز اول تا الآن اجرا نشده است و من به‌عنوان مسئول اجرای قانون اساسی، خیلی دلم می‌خواهد شرایطی مهیا شود تا یک بار هم که شده به این اصل قانون اساسی عمل شود، همه‌پرسی از مردم درباره‌ی مسائل مهم کشور است. قانون اساسی به ما می‌گوید در مسائل مهم اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی به‌جای اینکه قانون در مجلس تصویب شود، ماده‌ی قانونی یا برنامه‌ی مستقیم، به آرای عمومی مردم و همه‌پرسی گذاشته شود.»

به گزارش بولتن، این بخشی از سخنان رئیس‌جمهور در اولین کنفرانس «اقتصاد ایران» بود که واکنش‌های زیادی را از طرف موافقان و مخالفان رئیس‌جمهوری برانگیخت. بیشتر اظهارنظرها در خصوص سخنان آقای روحانی، معطوف به بررسی اشکال مختلف همه‌پرسی، اصول شکلی و نحوه‌ی اعمال اصل 59 قانون اساسی1 است. در این نوشتار، تلاش می‌شودفارغ از مطالب مطرح‌شده، از زاویه‌ی دیدی نو، مسئله‌ی همه‌پرسی از یک موضع نظری و مبتنی بر واقعیات سیاسی ایرانِ امروز، مورد بررسی قرار گیرد.

امروز وقتی از همه‌پرسی سخن می‌گوییم، باید به برخی ابهامات و سؤالات پاسخ دهیم. فلسفه‌ی اجرای همه‌پرسی تقنینی چیست؟ آیا اجرای همه‌پرسی یک «ضرورت» است یا «بنا به ضرورت». همه‌پرسی قرار است کدام مسئله‌ی مهم کشور را حل کند؟ آیا اساساً حل آن مسئله، راهکاری جز همه‌پرسی ندارد؟ اینجاست که سخن از چرایی همه‌پرسی به میان می‌آید. از سوی دیگر، فارغ از مباحث نظری باید به واقعیات سیاسی نیز توجه کنیم. چرا رئیس‌جمهوری برای اجرای همه‌پرسی از راهکار قانونی استفاده نکردند؟

1. مراد مقنن و فلسفه‌ی وضع بسیاری از اصول قانون اساسی، همانند قوانین اسلامی و الهی، رفع انسداد و عبور از مشکلات است. قانون‌گذار اساسی در بسیاری موارد، در مقام ارائه‌ی راهکار برآمده است تا در صورت وجود مشکل و معضل، از انسداد و بن‌بست جلوگیری شود. به همین ترتیب، وجود برخی اصول قانون اساسی، اجرای فوری آن را اثبات نمی‌کند. همه‌پرسی تقنینی و اصل 59، راهکار قانون اساسی برای حل مشکلات بسیار مهمی است که از طریق عادی قابل حل نیست. به عبارت دیگر، در اینجا قانون‌گذار مجوز همه‌پرسی را صادر کرده و ایجاد تکلیف نکرده است. وقتی می‌گوییم ولی‌فقیه حق دارد در صورت لزوم، حکم حکومتی صادر کند، این به معنای تکلیف استفاده از حکم حکومتی نیست. شاید هیچ‌گاه نیاز نشود که ولی‌فقیه از حکم حکومتی استفاده کند؛ همان‌گونه که ممکن است هیچ‌گاه نیاز نباشد که همه‌پرسی تقنینی برگزار شود.

حکم حکومتی و همه‌پرسی تقنینی، هر دو استثنا هستند. اصل اداره‌ی امور مملکت براساس احکام اولیه است و احکام ثانویه، نیازمند اثبات ضرورت و مصلحت است. از همین رو (با توجه به اصل 258 که می‌گوید: اعمال قوه‌ی مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است)، اصل قانون‌گذاری توسط مجلس شورای اسلامی است و قانون‌گذاری از طریق رجوع به همه‌پرسی، استثناست. یکی از دلایل اجرا نشدن این اصل نیز همین استثنا بودن است. به عبارت دیگر، همه‌پرسی تقنینی «بنا به ضرورت» است، نه «ضرورت».

اصل اداره‌ی امور مملکت براساس احکام اولیه است و احکام ثانویه، نیازمند اثبات ضرورت و مصلحت است. از همین رو (با توجه به اصل 58 که می‌گوید: اعمال قوه‌ی مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است)، اصل قانون‌گذاری توسط مجلس شورای اسلامی است و قانون‌گذاری از طریق رجوع به همه‌پرسی، استثناست. یکی از دلایل اجرا نشدن این اصل نیز همین استثنا بودن است. به عبارت دیگر، همه‌پرسی تقنینی «بنا به ضرورت» است، نه «ضرورت».

2. رئیس‌جمهور محترم فرموده‌اند: «یکی از اصول قانون اساسی که از روز اول تا الآن اجرا نشده است و من به‌عنوان مسئول اجرای قانون اساسی خیلی دلم می‌خواهد شرایطی مهیا شود تا یک بار هم که شده به این اصل قانون اساسی عمل شود، همه‌پرسی از مردم درباره‌ی مسائل مهم کشور است.» اگر این دلیل رئیس‌جمهور مورد قبول باشد و دغدغه‌ی ایشان صرفاً اجرای قانون اساسی است، باید از ایشان سؤال شود که چرا تا به امروز اصول 783 و 479 قانون اساسی اجرا نشده است؟ این دو اصل نیز جزء اصولی است که از ابتدای انقلاب تاکنون مسکوت مانده است. (اصل 79 در خصوص ایجاد محدودیت‌های ضروری و اصل 78 در زمینه‌ی تغییر خطوط مرزی است.)

همان‌طور که گفته شد، قانون‌گذار اساسی در برخی موارد، اصل را بر عدم اجرای برخی اصول قانون اساسی گذاشته است. در خصوص اصل 59 هم «اصل بر عدم رجوع به آرای عمومی و قانون‌گذاری از طریق همه‌پرسی است»، مگر اینکه خلاف آن اثبات شود. حال آنکه رئیس‌جمهوری دلیل رجوع به همه‌پرسی را عدم اجرای اصل 59 در طول 36 سال ذکر کرده‌اند که اگر این دلیل موجه باشد، ایشان باید ضمن اجرای اصل 78 و 79 سریعاً محدودیت‌های عمومی را برقرار و تغییر در خطوط مرزی را نیز اجرا نمایند.

3. بررسی مشروح مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی5 نشان‌دهنده‌ی حساسیت‌های اعضای این مجلس در خصوص اصل 59 است. از عمده تأملات نمایندگان، امکان اختلاف و چالش میان نمایندگان و دولت و مجلس بر سر تشخیص «مسائل بسیار مهم» بوده است. (مشروح مذاکرات قانون اساسی...) در شرایطی که بسیار از نمایندگان مجلس با دولت اختلاف‌نظرهای جدی دارند و رئیس‌جمهور می‌داند که پیشنهاد همه‌پرسی با اقبال دوسوم مجموع نمایندگان روبه‌رو نخواهد شد، طرح چنین پیشنهادی آن هم در رسانه‌ها و نه با طی مراحل قانونی، چه توجیه حقوقی و مصلحت‌جویانه‌ای می‌تواند داشته باشد؟

یکی دیگر از فلسفه‌های وجودی اصل 59، ارائه‌ی راهکاری برای برون‌رفت از مشکلات مهم نظام است. به نظر می‌رسد طرح موضوع همه‌پرسی به این نحو و در چنین شرایط حساسی، بیش از آنکه بحران‌زدایی کند، حاشیه‌ساز خواهد بود و خود نقض غرض است. وقتی طرفداران دولت دائم از سودای تسخیر بهارستان سخن می‌گویند و عده‌ای از حامیان دولت از انحلال مجلس حرف می‌زنند و فضای بدبینی میان برخی نمایندگان و دولت به وجود آمده، طرح موضوع همه‌پرسی گونه‌ای دامن‌زنی به این فضا تحلیل می‌شود.

از سوی دیگر، رئیس‌جمهوری محترم باید به این سؤال پاسخ دهند که کدام مسئله‌ی مهم نظام در حال حاضر از طریق قانون‌گذاری مجلس قابل حل نیست و باید به همه‌پرسی گذاشته شود؟ اگر مجلس با وجود اختلافات موجود، در چارچوب اختیارات قانونی خود، پیشنهاد رئیس‌جمهور را قبول نکند، آیا این خود شروع یک حاشیه‌سازی نخواهد بود؟

4. قوه‌ی مقننه‌ی جمهوری اسلامی ایران نهادی است که ریشه در آرای عمومی دارد و مظهر اراده‌ی عام ملت است. (اصول66 و 756) قانون اساسی در بیان حاکمیت ملت، اعمال قوه‌ی مقننه را بر دو حالت مقرر می‌دارد: یکی اعمال غیرمستقیم که از طریق نمایندگان منتخب مردم تحقق می‌یابد (اصل 58) و دیگری «در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی این عمل از راه همه‌پرسی و مراجعه‌ی مستقیم به آرای مردم انجام می‌شود.» (اصل 59)

تاریخ همه‌پرسی از بدو تأسیس نظام جمهوری اسلامی ایران، حکایت از همه‌پرسی تقنینی ندارد و قانون همه‌پرسی مصوب 1368، نظر مردم را به دو صورت رأی «آری» و «نه» محدود نموده است. بنابراین نقش مردم انشا و تدوین قوانین نیست، بلکه ایشان پیشنهاد رئیس‌جمهوری یا یک‌صد نفر از نمایندگان را که به تصویب دوسوم نمایندگان مجلس می‌رسد، تأیید یا رد می‌کنند.8 بنابراین رئیس‌جمهوری در این خصوص صرفاً می‌تواند پیشنهاد دهد و پس از آن باید منتظر تصویب نمایندگان و سپس تأیید شورای نگهبان بماند.

حال اگر رئیس‌جمهور محترم واقعاً قصد برگزاری همه‌پرسی را داشتند، چرا از راهکار قانونی استفاده نکردند و لایحه‌ی قانونی خود را به مجلس ارائه ندادند؟ از آنجا که شبهه‌ی عدم اطلاع رئیس‌جمهور حقوق‌دان از شیوه‌ی برگزاری همه‌پرسی منتفی است، این شبهه ایجاد می‌شود که قصد رئیس‌جمهور از رجوع به آرای عمومی، غیر از همه‌پرسی قانونی بوده است. همچنین می‌توان این رفتار سیاسی را در راستای اعمال فشار بر نهادهای قانونی و طرح ادعای همیشگی «نمی‌توانیم، چون نمی‌گذارند» تحلیل نمود.

پی‌نوشت‌ها

1. اصل 59: در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی، ممکن است اعمال قوه‌ی مقننه از راه همه‌پرسی و مراجعه‌ی مستقیم به آرای مردم صورت گیرد. درخواست مراجعه به آرای عمومی باید به تصویب دوسوم مجموع نمایندگان مجلس برسد.

2. اصل 58: اعمال قوه‌ی مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است که از نمایندگان منتخب مردم تشکیل می‌شود و مصوبات آن پس از طی مراحلی که در اصول بعد می‌آید، برای اجرا به قوه‌ی مجریه و قضاییه ابلاغ می‌گردد.

3. اصل 78: هرگونه تغییر در خطوط مرزی ممنوع است، مگر اصلاحات جزئی با رعایت مصالح کشور، به شرط اینکه یک‌طرفه نباشد و به استقلال و تمامیت ارضی کشور لطمه نزند و به تصویب چهارپنجم مجموع نمایندگان مجلس شورای اسلامی برسد.

4. اصل 79: برقراری حکومت نظامی ممنوع است. در حالت جنگ و شرایط اضطراری نظیر آن، دولت حق دارد با تصویب مجلس شورای اسلامی، موقتاً محدودیت‌های ضروری را برقرار نماید، ولی مدت آن به هر حال نمی‌تواند بیش از سی روز باشد و در صورتی که ضرورت همچنان باقی باشد، دولت موظف است مجدداً از مجلس کسب مجوز کند.

5. صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، چاپ اداره‌‌کل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی، آذر 1364، ص 1790 تا 1799.

6. اصل ششم: در جمهوری‏ اسلامی‏ ایران،‏ امور کشور باید با اتکای به آرای عمومی‏ اداره‏ شود، از راه‏ انتخابات‏: انتخاب‏ رئیس‏‌جمهور، نمایندگان‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏، اعضای‏ شوراها و نظایر این‌ها یا از راه‏ همه‌پرسی‏ در مواردی‏ که‏ در اصول‏ دیگر این‏ قانون‏ معین ‏می‏گردد.

7. حاکمیت‏ مطلق‏ بر جهان‏ و انسان‏ از آن‏ خداست‏ و هم‏ او، انسان‏ را بر سرنوشت‏ اجتماعی‏ خویش‏ حاکم‏ ساخته‏ است‏. هیچ‌کس‏ نمی‏‌تواند این‏ حق‏ الهی‏ را از انسان‏ سلب‏ کند یا در خدمت‏ منافع فرد یا گروهی‏ خاص‏ قرار دهد و ملت‏ این‏ حق‏ خداداد را از طرقی‏ که‏ در اصول‏ بعد می‏آید، اعمال‏ می‏کند.

8. ماده‌ی 36 قانون همه‌پرسی: «همه‌پرسی به پیشنهاد رئیس‌جمهور یا یک‌صد نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی و تصویب حداقل دوسوم مجموع نمایندگان مجلس شورای اسلامی انجام خواهد شد.»