برنامه های بی برنامه

عطنا - سیاست‌گذاری برای توسعه در هر کشوری با توجه به نیازها و شرایط و مقتضیات آن کشور صورت می‌گیرد. ظرفیتها و نیازهای هر کشوری نوع خاصی از سیاست‌گذاری و برنامه ریزی های بلند مدت و کوتاه مدت را برای دستیابی به اهداف آن کشور مشخص می کند. در ایران نیز استراتژی ها و برنامه هایی برای توسعه به صورت بلند مدت، میان مدت و کوتاه مدت تهیه شده است.

مثلاً از زمان تدوین اولین برنامه پنج ساله توسعه در سال ۶۸ تا کنون، ۶ برنامه توسعه ارائه شده است و اکنون در آستانه تدوین هفتمین برنامه پنج ساله توسعه هستیم. این برنامه ها پس از  طراحی در سازمان برنامه و بودجه در هیات دولت بررسی و سپس به صورت لایحه به مجلس فرستاده می شود و در نهایت مجلس با تصویب آن، برنامه را به صورت قانون در می آورد. در همین راستا باید به این سوال مهم پاسخ داد که آیا میزان موفقیت کشور در تحقق این برنامه ها قابل قبول بوده است؟ اخیرا آقای نگاهداری رئیس مرکز پژوهشهای مجلس اعلام کرده که برنامه های توسعه به طور میانگین ۲۵ تا ۳۰ درصد اجرا شده اند؛ آماری که تعجب بسیاری از کارشناسان را برانگیخته و ضرورت بازنگری نسبت به رویکرد دولت ها در تدوین این سیاست ها را بیش از پیش نمایان کرده است.

وقتی کشوری به تدوین برنامه هایی چندساله روی می آورد باید تمام ارکان حاکمیتش در خدمت تحقق آن برنامه ها باشند و پس از زمان سررسید آن برنامه، به سر حدی از موفقیت در تحقق اهدافش برسد؛ در صورتی که مشاهده می کنیم چنین اتفاقی در ساختار سیاستگذاری جمهوری اسلامی چندان رخ نداده است. با توجه به نکاتی که مطرح شد، در ادامه به بررسی دلایل این ناتوانی در تحقق برنامه های توسعه در کشور می پردازیم:

الف)مفروضات نادرست در زمان طراحی، تدوین و تصویب برنامه

یکی از باورهای غلط مرسوم در زمان تدوین برنامه این است که برنامه توسعه نقشه راه تحقق همه آرمانهای کشور است؛ گویا برنامه توسعه مسئول رفع همه مشکلات و عامل تحقق اهداف ملی و دینی کشور است. همین مسئله باعث ترکیب امر توسعه با امر غیرتوسعه ای شده و باعث می شود که سند برنامه از یک سند راهبردی توسعه ای میان مدت، تبدیل به مجموعه ای از احکام بدون اولویت بندی شود. در واقع، در قوانین برنامه توسعه به واسطه این خطای راهبردی شاهد انواع احکام برنامه ای و غیربرنامه ای هستیم؛ در حالی که هدف اصلی برنامه های توسعه رفع برخی از چالشهای دولت ها در هماهنگی بین بخشهای مختلف  کشور، اولویت گذاری و برقراری تعادل سرزمینی و بخشی است.

ب) بی توجهی به عنصر سیاست گذاری

باور نادرست بعدی این است که برنامه های توسعه را صرفا به ابعاد اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی محدود کنیم؛ در حالی که سیاست اعم از داخلی و خارجی، عامل محوری در موفقیت و شکست احکام اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی برنامه توسعه است. با نادیده گرفتن اهمیت امر سیاسی و سیاست در تحقق سند برنامه، احکامی که در برنامه های توسعه کشور در دور ه های گذشته نگارش شده اند عملاً در همان مرحله نگارش، با چالش هایی در نحوه اجرا مواجه می شوند. بنابراین، سیاست گذارانی که به طراحی سند توسعه چندساله اقدام می کنند، باید تحلیل دقیقی از وضعیت گذشته، حال و آینده کشور و  همچنین وضعیت روابط ما با کشورهای جهان داشته باشند و برنامه های انجام پذیر و نه آرمانیِ صرف را پیشنهاد دهند.

پ) نامشخص بودن رابطه پیشرفت و توسعه با عدالت

به دنبال پیشرفت کشور هستیم ولی این پیشرفت با عدالت چه نسبتی باید داشته باشد؟ رهبر معظم انقلاب معتقدند که ما در پیشرفت تا حدی موفق بوده ایم ولی در عدالت نه. چرا کشور پیشرفت می کند ولی این پیشرفت عادلانه نیست؟ آیا معنای پیشرفت را در  برنامه های چندساله خود درست فهمیده ایم؟ آیا تبیین دقیقی از تفاوت دو مفهوم توسعه و پیشرفت
ارائه داده ایم؟ احتمالاً بخشی از ناتوانی در تحقق اهداف برنامه های چندساله در کشور به همین نامشخص بودن تعاریف برمی گردد. مشخص شدن تفاوت این دو مفهوم به تحقق عدالت در کشور نیز کمک می کند زیرا توسعه بدون توجه به اقشار مستضعف منجر به له شدن این قشر در زیر چرخ دنده های توسعه می شود و اگر درک درستی از پیشرفت کشور داشته باشیم هرگز به سمت برنامه هایی که محرومان را محروم تر می کنند نمی رویم.

ت) نظارت پذیر نبودن برنامه ها

یکی از مواردی که سیاست گذاران باید مورد توجه قرار دهند، اهتمام به ایجاد سازوکاری برای پیگیری نحوه اجرایی شدن برنامه ها در کشور است. در شش برنامه توسعه گذشته، بعد از برنامه ریزی و تصویب سند برنامه مستقیم به سراغ اجرا رفته اند در صورتی که در کشورهای دیگر مرحله ای به نام آماده سازی وجود دارد implementation“ ” که در این مرحله تمام
الزامات و پیش نیازهای اجرای برنامه را فراهم کرده و تمام موانعی که بر سر اجرا وجود دارد را برطرف می کنند. در واقع، آماده سازی جزئی از روند اجرای برنامه نیست و نهاد مجری نمی تواند به تنهایی آماده سازی را انجام دهد. بلکه نهاد برنامه ریزی یعنی خود سازمان برنامه باید با کمک دستگاه های اجرایی این کار را انجام دهد. در همین راستا، آقای پاک ذات رئیس مرکز پژوهش های توسعه و آینده نگری می گوید: «باید برنامه ای تدوین شود که قابل تحقق باشد؛ نظارت پذیر باشد و شاخص های کمی آن مشخص باشد. همچنین موانع اجرایی آن برداشته شده باشد و الزامات آن محقق شده باشد و در ادامه باید نظامات انگیزشی، مجریان و منافع دستگاهها به تحقق اهداف گره زده شود؛ یعنی نظیر آن چیزی که ما در بودجه ریزی به آن بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد می گوئیم. »

دلایل دیگری همچون رویکرد متمرکز و غیرمشارکتی در نظام برنامه ریزی، کم توجهی نسبت به برنامه ریزی منطقه ای، بخشی نگری در تدوین برنامه ها و قابلیت نداشتن برنامه برای تبدیل به بودجه سالیانه نیز منجر به محقق نشدن بخش زیادی از برنامه ها در سال های گذشته شده است. برای ورود به برنامه هفتم توسعه، توجه به مشورت با اهالی علم سیاستگذاری و همچنین بررسی تجربه های کشورهای موفق در تحقق اهداف چندساله همچون ژاپن و چین، برآورد دقیق و درست از منابع بر اساس واقعیت های موجود از پتانسیل ها، توانمندی ها و مزیت های کشور ضروری است.

همچنین، باید گزارش دقیقی از عملکرد مربوط به اهداف پیش بینی شده در برنامه های قبلی به همراه آسیب شناسی برنامه های قبلی ارائه شود تا متوجه علت محقق نشدن و یا موفقیت آن اهداف شویم. در ادامه، باید بخش پایش برنامه و جدی گرفتن آن در مرحله اجرا و راهکارهای قانونی برای محدود نمودن بودجه و جلوگیری از ارائه احکام بودجه ای مخالف برنامه در نظر گرفته شود.

نویسنده: زهرا پلویی، نشریه دادگر

عطنا را در شبکه های اجتماعی دنبال کنید:

اینستاگرام                                              تلگرام