حق اساسیِ دادخواهی در معرض نابودی

عنان کشیده رو ای پادشاه کشور حسن

که نیست بر سر راهی، که دادخواهی نیست

عطنا - برابر مصوبه مورخ ۲۹ خرداد ۱۴۰۱ مجلس شورای اسلامی، که از رهگذر طرح اصلاح قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری صورت گرفت، مقررگردید، در تبصره ماده (۱۲) قانون مزبور، عبارت «مجلس خبرگان و شورای عالی امنیت ملی» به عبارت «مجلس خبرگان رهبری، شورای عالی امنیت ملی و شورایعالی انقلاب فرهنگی» اصلاح شود و تبصره دو نیز به شرح زیر به ذیل ماده 12 افزوده گردد: «تبصره ۲- رسیدگی به مصوبات شورایعالی فضای مجازی در حوزه تحت صلاحیت این نهاد از شمول حکم این ماده خارج است».

برابرِ تغییرات مزبور، مصوبات «شورای عالی فضای مجازی در حوزه تحت صلاحیت این نهاد » و «شورای عالی انقلاب فرهنگی» از زیرِ نظارت قضایی دیوان عدالت اداری خارج گردید! این مصوبه در صورتی که به تأیید شورای نگهبان قانون اساسی برسد، بی گمان ضربه ی جبران ناپذیر دیگری به حقوق و آزادی های مشروع ملّت از رهگذر قانونگذاری به شمار می آید، که شرح آن در پی می آید:

• در اصلِ ۶۷ آمده که نمایندگان در نخستین جلسه ی مجلس سوگند یاد کنند که «من در برابر قرآن مجید، به خدای قادر متعال سوگند یاد می کنم که... همواره به استقلال و اعتلای کشور و حفظ حقوق ملّت و خدمت به مردم پای بند باشم، از قانون اساسی دفاع کنم و در گفته ها و نوشته و اظهارنظر ها، استقلال کشور و آزادی مردم و تأمین مصالح آنها را مدّ نظر داشته باشم». این عبارات، تزیینی و نمادین نبوده و هر نماینده که در برابر تمام ملّت مسؤول است (اصل۸۴)، موظف است در هنگام قانونگذاری و قانون نویسی برای اجرای تک تک آنها، از جمله حفظ حقوق ملّت و آزادی مردم تلاش کند. این عبارات، آرمان ملّتی است که قانونِ اساسی را در رأس هرم قانونگذاری نشانده است.
• قانونگذار اساسی که خطر محدود سازی یا تضییع حقوق و آزادی های مشروع مردم را احساس کرده و چنین تجاوزی را حتی از طریق قانونگذاری، به زیرکی و تجربه دریافته است، در اصل نهم قانون اساسی به صراحت بیان می دارد: «... هیچ مقامی حق ندارد به نام حفظ استقلال و تمامیت ارضی کشور، آزادی های مشروع را، هر چند با وضع قوانین و مقرّرات، سلب کند». به نظر می رسد از این اصل، نتایج زیر قابل استنباط باشد:

نخست: این احتمال وجود دارد که قوانین مصّوب مجلس که به تأیید شورای نگهبان رسیده، آزادی های مشروع مردم را در شکلِ قانونی سلب کرده یا دایره این آزادی های را به گونه ای تنگ نماید که اقتدار و ارزش اساسی آن حق، نادیده گرفته شود. تصویب فوری و مبتنی بر احساس قوانین و بدور از تدبیر و رعایت مصالح و منافع عموم، می تواند منجر به این امر شود. قدر متیّقن از آزادی های مشروع، آزادی هایی است که در قانون اساسی برای اشخاص پیش بینی شده است (مانند اصول ۱۹ تا ۴۲ قانون اساسی مندرج در ذیل فصل سوم قانون اساسی). وانگهی در اصل 22 نیز مطلق «حقوقِ» اشخاص، به جز در موارد قانونی، مصون از تعرض اعلام شده است.

دوم: از اصل ۹ قانون اساسی در قسمتی که بیان می دارد «... هیچ مقامی حق ندارد به نام حفظ استقلال و تمامیّت ارضی کشور آزادی های مشروع را، هر چند با وضع قوانین و مقررّات، سلب کند...»، نکته مهم دیگری مستفاد است و آن، اینکه قانونگذار اساسی یکی از موضوعات مهم قانون اساسی (= حفظ استقلال و تمامیت ارضی کشور) را از باب مثال، ذکر و بیان می کند که، به بهانه این موضوع بسیار مهم نیز نمی توان، آزادی های مشروع اشخاص را محدود و سلب کرد. به بیان دیگر، به طریق اولی می توان گفت که، هیچ موضوع به ظاهر مهمی را نمی توان مستمسکِ اقدام و قانونگذاری برای محدود کردن آزادی ها و حقوق مشروع اشخاص قرار داد و در مقام تردید باید به اصل حمایت از حقوق مردم (مستنبط از اصول ۱۹ تا ۴۲ قانون اساسی ) پناه برد^[1] چرا که هدف اصلی از تصویب قانون اساسی بلافاصله پس از تغییر حکومت ها، همین شناسایی حق های اساسی و ملزم نمودن حکومت به رعایت آنهاست. اصل 9 قانون اساسی در مقام هشدار به قانونگذار و شورای نگهبان است و جز تذکر احتمالی رئیس جمهور و نیز تفسیر منطبق با اصول و ارزشهای قانون اساسِ دادرسان، ضمانت اجرایی به همراه ندارد. همچنین در این راه دادرس اساسی یا قانونگذار می تواند، از اصول مندرج در فصل سوم قانون اساسی که در برگیرنده حق های اساسی اشخاص می باشد به عنوان اصول کلی راهنمای قانونگذاری بهره مند گردد.

 شایسته یادآوری است که، شناسایی حق هایی برای انسان در برابر دولت و موضوعِ «احترام به حقوق اساسی»، بیشتر بدان دلیل بود که دولتها، خود به این حق ها احترام گذراده و از تجاوز بدان خودداری کند (تعهد منفی به عدم تجاوز) و هم زمینه ای در جامعه فراهم آورد تا این حق های بشری از سوی دیگران نیز رعایت شود (تعهد مثبت).

• موضوعی که در شاخه های مختلف حقوق در حال جریان بوده، اساسی سازی (Constitutionalisation) نام گذاری شده است و در معانی مختلفی به کار می رود. به صورت کوتاه، اساسی سازی در یک معنا، یعنی ارتقا هنجارها و حق هایی در نظام حقوقی به سطح حق های اساسی (Constitutional rights)، به گونه ای که، قانونگذار عادی امکان تغییر آنها را نداشته باشد و دادگاهها نیز به مانند اصول قانون اساسی با آن برخورد کنند. در این زمینه، هدف دادرس اساسی این است که، قوانین و اصولی که از مرتبه پایین به مرتبه عالی و اساسی دست پیدا کرده و همسنگ و هم طرازِ اصول مندرج در قانون اساسی گردیده، از دستبردِ تغییرات قانونگذار عادی در امان باشد. این هدف، در نظامهای حقوقی کشورهای دنیا، به طور معمول در خدمت حمایت و صیانت از حق های اساسی شهروندان که در قوانین عادی درج شده و همواره ممکن است، دستخوش تجاوزات مقام عمومی یا سایر اشخاص قرار بگیرد، است. در کشور ما، چند نمونه از اساسی سازی های صورت گرفته از این دست، نشان می دهد که دادرس اساسی اعتنای چندانی به حقوق شهروندان نداشته و این اقدام، بیشتر در راستای تقویت مقام عمومی یا عدم امکان تغییرِ اصل اساسی سازی شده در چرخه قانونگذاری مرسوم کشور[2] بوده است. برای نمونه، به نظر شورای نگهبان، آن دسته از مصوّبات شورای عالی انقلاب فرهنگی که به تأیید مقام رهبری رسیده، «حکم حکومتی بوده و هیچ نهادی از جمله مجلس، حق نقض آن را ندارد»[3]. شورای نگهبان قانون اساسی درحالی مصوبات این شورا را به سطح اصول قانون اساسی ارتقا بخشیده که قانونگذارِ اساسی در قانون اساسی، چنین شورایی را پیش بینی و تأسیس نکرده است و بنابه دلایلی، این شورا جانشینِ ستاد انقلاب فرهنگی شده و بعد ازتصویب قانون اساسی، به دستورِ امام خمینی تأسیس گردید.
• اساسی سازی، در یک معنا توسط قانونگذار عادی نیز امکان اجرا دارد. تصویب روز افزون قوانینی که قواعد و اصول خود را منطبق با آموزه های حقوق بشری می کنند، در زمره همین فرایند تأثیر حقوق اساسی در رشته های مختلف حقوق می باشد. قانونگذار عادی با تصویب قوانینی که متکفّل حمایت از یک یا چند «حق اساسی» افراد می باشد، می تواند در این فرایند گام بردارد و در مقابل، اگر در هنگام قانونگذاری، خق های اساسی (constitutional rights) را به کناری نهاده و بی اعتنا باشد، به این فرایند که به منظور صیانت و حمایت بیشتر از حقوق اساسی ملت، مورد توجه نظامهای حقوقی قرار گرفته، لطمه وارد کرده است؛ برای نمونه تصویب قانونی خاص در زمینه حمایت از حریم خصوصی افراد و احترام به آن، از جمله این دسته از اقدامات قانونی در زمینه حمایت از حقوق بشر توسط قانونگذار می باشد[4]. همچنین، بازنگری هایی که در قانون کارِ یا تأمین اجتماعی یک کشور انجام می شود و هدف آن حمایت از قشر آسیب پذیر کارگر و رعایت حداقل استاندارهای جهانی حقوق بشر در رابطه بین کارگر و کارفرما می باشد، به نوعی ایفا کننده نقش قانونگذار در این فرایند می باشد.

نقش آفرینی تخریبی یا معکوسِ قانونگذار بر خلاف مسیر صحیح اساسی سازی که به نفع حقوق مردم و آزادی های مشروع است، در طرح اصلاح قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری دیده می شود. در مصوبه مجلس در اصلاح ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان، شورای عالی دیگری که، از قضا در قانون اساسی نیز اثری از آن دیده نمی شود، از محدوده نظارت قضایی دیوان عدالت اداری خارج گردید. مجلس شورای اسلامی در مصوبه 29/3/1400 مقرر کرد که تبصره ای به شماره 2 به ذیل ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری افزون و الحاق گردد:« تبصره ۲- رسیدگی به مصوبات شورایعالی فضای مجازی در حوزه تحت صلاحیت این نهاد از شمول حکم این ماده خارج است ». بدینسان، در صورتِ تأیید این مصوبه توسط شورای نگهبان، مصوباتِ این شورا، در حکم قانون تلقی شده و از چارچوبِ نظارت قضایی دیوان عدالت اداری خارج خواهد شد!! شگفتا که دیوان عدالت اداری به عنوان دیوان و دادگاه عالی اداری که در اصل 173 قانون اساسی « به منظور رسیدگی به شكایات، تظلّمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحد‏ها یا آیین‏‌نامه‏‌های دولتی و احقاق حقوق آنها، ... زیر نظر رئیس قوه قضائیه تأسیس...» گردیده است، حق نظارت قضایی بر مصوبات شوراهایی را نخواهد داشت که نشانی از آن در قانون اساسی نخستین و بازنگری آن، دیده نمی شود!

• این گونه مصوبات مجلس در صورتی که توسط شورای نگهبان تأیید گردد، بر خلاف اهداف قانونگذارانِ قانون اساسی از تصویب این قانون و نیز ازجمله مخالف اصول مختلف می باشد. برای نمونه، در اصل 56 بیان شده که «حاكمیت مطلق بر جهان و انسان از آن خداست و هم او، انسان را بر سرنوشت اجتماعی خویش حاكم ساخته است. هیچ‏كس نمی‏تواند این حق الهی را از انسان سلب كند یا در خدمت منافع فرد یا گروهی خاص قرار دهد و ملت این حق خداداد را از طرقی كه در اصول بعد می‏آید اِعمال می‏‌كند»، قانونگذاری نیز از وظایف و اختیاراتِ ذاتی قوه مقننه ذکر شده که بنابر اصل تفکیک قوا (اصل 57)، «اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است كه از نمایندگان منتخب مردم تشكیل می‏شود و مصوبات آن پس از طی مراحلی كه در اصول بعد می‏آید برای اجرا به قوه مجریه و قضائیه ابلاغ می‏‌گردد». سِمَت نمایندگی قائم به شخص بوده و نیز صلاحیت قانونگذاری، در اختیار انحصاری قوه مقننه می باشد؛ اصل 85 قانون اساسی در این زمینه بیان می دارد «سِمَت نمایندگی قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست. مجلس نمی‏تواند اختیار قانون‏گذاری را به شخص یا هیأتی واگذار كند ولی در موارد ضروری می‏تواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با رعایت اصل هفتاد و دوم به كمیسیون‏های داخلی خود تفویض كند. در این صورت این قوانین در مدتی كه مجلس تعیین می‏نماید به صورت آزمایشی اجرا می‏شود و تصویب نهایی آنها با مجلس خواهد بود. همچنین مجلس شورای اسلامی می‏تواند تصویب دائمی اساسنامه سازمان‏ها، شركت‏ها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتاد و دوم به كمیسیون‏های ذی‏ربط واگذار كند و یا اجازه تصویب آنها را به دولت بدهد. در این صورت مصوبات دولت نباید با اصول و احكام مذهب رسمی كشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیب مذكور در اصل نود و ششم با شورای نگهبان است. علاوه بر این، مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی كشور باشد و به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد».

بدینسان، مصوبه اخیر مجلس در زمینه، مستثنا شدنِ شورای عالی انقلاب فرهنگی و نیز شورای عالی فضای مجازی از نظارت قضایی دیوان عدالت اداری، به معنای این است که مصوبات این شوراهای عالی واجد ارزشی برتر از یک «تصمیم اداری» و گویا «قانون»ی بوده که، در دیوان عدالت اداری قابلیت نقض را ندارد. چه ارزش یا هدف والایی، چنین نقضِ آشکار قانون اساسی را توجیه می کند؟! آیا جریان سیاسی حاکم در مجلس شورای اسلامی که اعضای فعلی این شوراهای عالی را از گروه موافق و همراه خود می داند، تصور نمی کند که این گونه مصوبات که بدونِ تدبیر و دور اندیشی و فارغ از مصالح عموم مردم، وارد چرخه ی تقنین خواهد شد، ممکن است روزی در دستِ رقیب سیاسی نیز قرار بگیرد و در آن هنگام، هیچ حق دادخواهی وجود نخواهد داشت. خطر این مصوبه برای آزادی های مشروع و حقوق شهروندان گویاست: حذف دادخواهی در دیوان عدالت اداری که حق مسلم و از حق های اساسی هر فرد ایرانی است. اصل 34 قانون اساسی بیان می دارد: «دادخواهی حق مسلّم هر فرد است و هر كس می‏تواند به منظور دادخواهی به دادگاه‏های صالح رجوع نماید. همه افراد ملت حق دارند اینگونه دادگاه‏ها را در دسترس داشته باشند و هیچ‏كس را نمی‏توان از دادگاهی كه به موجب قانون حق مراجعه به آن را دارد منع كرد».

قانونگذار اساسی کجاست که ببیند از قضا سرکنگبین صفرا فزوده و مجلسی که باید در هنگام قانونگذاری، محتاطانه و عنان کشیده، گام برداشته تا مبادا از هدف بنیادین تدوین قانون اساسی که از جمله حمایت از حق های اساسی شهروندان است، دور شود، برای محروم کردن مردم از حق اساسی دادخواهی در برابر مصوباتی که ممکن است، آزادی ها و حقوق اساسی آنها را نشانه گرفته بگیرد، مصوبه قانونی وضع می کند. به راستی، شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی چه در سر دارند که مجلس شورای اسلامی، اختیار تفویض مصوبه ای در حکم قانون را به آنها هدیه کرده و چون در حکم قانون تلقی شده و مصوبه دستگاه دولتی نیستند، آنگاه دادگاه عالی اداری (= دیوان عدالت اداری) نخواهد توانست حتی دادخواهی مردم را استماع کند. نماینده ای که برابر اصل67 قانون اساسی، سوگند یاد کرده که حافظ حقوق اساسی ملت باشد، چگونه مردم را از حق اساسی دادخواهی منع می کند مگر نه اینکه اصل 173 قانون اساسی به صورت عام و مطلق بیان می دارد « به منظور رسیدگی به شكایات، تظلّمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحد‏ها یا آیین‏‌نامه‏‌های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام «دیوان عدالت اداری» زیر نظر رئیس قوه قضائیه تأسیس می‌‏گردد. حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می‏‌كند».

به هر روی، اکنون که این مصوبه توسط مجلس وضع شده، امید است که شورای نگهبان قانون اساسی، در راستای عمل به وظیفه قانونیِ حفظ و حمایت از حقوق اساسی شهروندان، مصوبه مزبور را مغایر قانون اساسی و حقوق مردم و نیز صلاحیت انحصاری قوه مقننه در قانونگذاری اعلام نماید؛ هر چند که در برخی از موارد، دادرس اساسی بی اعتنا به حقوق مردم در جهت تقویت قدرت و اختیار مقامات عمومی گام برداشته است. به هر روی، نگارنده بر این باوراست که اساسی سازی واقعی در حقوق و شاخه های آن، هنگامی رخ می دهد که نظام حقوقی از دادرس اساسی و دادگاه قانون اساسی، هم در زمان وضع قوانین و هم در زمانِ اجرای قانون بهره مند شود تا از این گونه تجاوزات به حقوق مردم جلوگیری شود.

 دکترمسلم محمّدزاده- وکیل دادگستری

[1] - استاد کاتوزیان در این زمینه بیان می دارند: «در قانون اساسی و در فصل «حقوق ملت» اصولی آمده است که می تواند در آینده الهام بخش قانونگذاران در وضع قاعده و راهنمای دادرسان و عالمان در تفسیر قوانین باشد. اصولی مانند برابری در مقابل قانون، حمایت یکسان قانون از زن و مرد، منع تفتیش عقاید، آزادی مطبوعات، مصونیت نامه های پستی و مکالمه های تلفنی، آزادی شغل، حمایت اشخاص از توقیف و تبعید ناروا، اصل قانونی بودن مجازاتها، حق دادخواهی و انتخاب وکیل، اصل برائت، منع شکنجه برای گرفتن اقرار و کسب اطلاع، حرمت اجبار اشخاص به شهادت و اقرار و سوگند، جلوگیری از سوء استفاده از حق، حرمت حق مالکیت، اصل قانونی بودن مالیاتها، حکومت قوانین اسلامی، در واقع پایه های تمدن و نظم حقوقی در این جمهوری است که قوه قضاییه سالم و قوی می تواند از آنها برای هدایت حکومت استفاده شایسته کند. تفسیر قوانین عادی و نظارت شورای نگهبان نیز می تواند از این اصول برای حمایت از اشخاص الهام بگیرد»: فلسفه حقوق، منبع پیشین، جلد دوم، ش. 370.

[2] - اصل 71 قانون اساسی بیان می دارد: «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرّر در قانون اساسی می تواند، قانون وضع کند».

[3] - این سخن را دکتر محسن اسماعیلی، از اعضای وقت شورای نگهبان در زمینه جایگاه مصوّبات این شورا بیان کرده است: روزنامه حیات نو، 31/2/1381، ص. 8، به نقل از:

http://www.hawzah.net/fa/article/view/91968

[4]-Oliver, Dawn and Jörg Fedtke, “preface” of Human Rights and the Private Sphere (A Comparative Study), Routledge-Cavendish, 2007, p.14.