توزیع قدرت در دولت‌های ایران

خدای سبحان برخی از حق‌های خود را برای بعض مردمان واجب داشت و بزرگ‌ترین حق‌ها که خدایش واجب کرده است، حقّ والی بر رعیت است و حق رعیت بر والی که خدای سبحان آن را واجب کرد و حقِ هریک را بر عهده دیگری واگذار فرمود و آن را موجب برقراری پیوند آنان کرد و ارجمندی دین ایشان.

به گزارش عطنا به نقل از روزنامه شرق، پس حال رعیت نیکو نشود، جز آنکه والیان نیکو‌رفتار باشند و والیان نیکو‌رفتار نشوند، جز آن‌گاه که رعیت درستکار باشند. پس چون رعیت حقِ والی بگزارد و والی حقِ رعیت را به جای آرد، حق میان آنان بزرگ‌مقدار شود و راه‌های دین پدیدار و نشانه‌های عدالت بر جا و سنت چنان که باید اجرا.

پس کارِ زمانه آراسته شود و طمع در پایداری دولت پیوسته و چشم آز دشمنان بسته و اگر رعیت بر والی چیره شود یا والی بر رعیت ستم کند، اختلافِ کلمه پدیدار شود و نشانه‌های جور آشکار و تبهکاری در دین بسیار. راه گشاده سنت را رها کنند و کار از روی هوا کنند و احکام فروگذار شود و بیماری جان‌ها بسیار و بیمی ‌نکنند که حقی بزرگ فرو نهاده شود و یا باطلی سترگ انجام داده. آن‌گاه نیکان خوار شوند و بدکاران بزرگ‌مقدار و تاوان فراوان بر گردن بندگان از پروردگار. امام علی (ع)، نهج‌البلاغه، خطبه ٢١٦ 

مقدمه

در ارزیابی عملکرد دولت‌ها، عدالت یکی از اصلی‌ترین ملاک‌های ارزیابی است. هدف از تحقق عدالت مشارکت آحاد جامعه در اداره امور آن است که موجب ارتقای همکاری‌های اجتماعی شده و در پی آن همبستگی اجتماعی حاصل می‌شود و به دنبال آن وفاداری به ارزش‌های مشترک در میان اعضای جامعه شکل می‌گیرد که موجب بروز انسجام اجتماعی می‌شود و به‌تدریج بنیان‌های مرصوص یک جامعه بنا می‌شوند.

حاصل این‌همه هم‌افزایی نیروها و ظرفیت‌های اجتماعی است که خود را به صورت افزایش محصول اجتماعی و کارایی در جامعه نشان می‌دهد. به همین دلیل است که جامعه عادلانه جامعه کارا نیز هست. در ارزیابی عملکرد عادلانه دولت‌ها نیز توزیع در سه قلمرو قدرت، منزلت و درآمد و ثروت مطالعه می‌شود. عدالت توزیعی بدون استقرار و حاکمیت نهادهای متناسب محقق نخواهد شد.

توزیع عادلانه قدرت مستلزم مشارکت آحاد مختلف جامعه است و مشارکت مؤثر و سازنده آحاد مختلف جامعه در گرو فراهم‌آوردن فرصت‌های رشد آنها به واسطه حاکمیت است. یکی از این فرصت‌ها نفس حضور گروه‌های مختلف جامعه در اداره امور آن است. دسترسی عادلانه به مناصب، مستلزم استقرار نهادهای توزیع عادلانه فرصت‌ها است.

این مطالعه به بررسی چگونگی توزیع فرصت‌های دسترسی به مناصب، تنها در قوه مجریه و فقط با تأکید بر ترکیب اعضای کابینه دولت‌ها می‌پردازد و به چگونگی توزیع این فرصت‌ها در قوای قضائیه و مقننه نمی‌پردازد.

نتیجه این مطالعه نشان می‌دهد که عملکرد نهادهای توزیع عادلانه فرصت‌ها در دسترسی به مناصب در قوه مجریه تناسبی با اهداف انقلاب اسلامی نداشته است. همان‌طور که عبارات آغازین این مقال از امیر مؤمنان علی (ع) تأکید دارند، پیامدهای توزیع ناعادلانه فرصت‌ها متعدد و ویرانگر است؛

از‌جمله آنها می‌توان به ایجاد شکاف بین دولتمردان و توده‌ها و به‌ویژه گروه‌های محروم جامعه، بی‌اطلاعی دولتمردان از وضعیت توده‌ها، رشد نابرابری‌ها و گسترش فقر، پیدایش گسل‌های اجتماعی و طمع دشمنان در ترویج یأس و اختلاف‌افکنی و ایجاد گسست در میان مردم اشاره کرد. 

توزیع مناصب در دولت‌های جمهوری اسلامی ایران

از ابتدای استقرار دولت در جمهوری اسلامی تاکنون، بیش از ٣٠٠ دولتمرد در قوه مجریه کشور به‌عنوان رئیس‌جمهور، نخست‌وزیر، معاون‌اول رئیس‌جمهور و وزیر خدمت کرده‌اند. در‌این‌میان نزدیک به ٢٧٠ نفر در دولت‌های اول تا یازدهم حضور داشته‌اند. میانگین سنی اعضای کابینه دولت‌های اول تا چهارم کمتر از ٤٠ سال است که در دولت‌های پنجم و ششم به ٤٣ سال، هفتم و هشتم به ٤٩ سال، نهم و دهم به ٥٢ سال و در دولت یازدهم به بیش از ٦٠ سال افزایش یافته است.

با گذر زمان عمر مسئولان اجرائی نیز افزایش یافته و در این دوره نزدیک به سه دهه حضور چهره‌های آشنا نشان می‌دهد که کمتر به ظرفیت‌های انسانی پرورش‌یافته در این دوره پرتلاطم سیاسی-اجتماعی توجه شده است. به عبارت روشن‌تر، اداره رفاقتی دولت‌ها بر اداره مبتنی بر صلاحیت‌ها ترجیح داده شده است.

این موضوع از سال ١٣٧٠ به بعد شدت بیشتری پیدا می‌کند؛ به‌نحوی‌که در ٢٥ سال اخیر متوسط سن اعضای دولت به‌تدریج بیش از ٢٠ سال افزایش می‌یابد و به‌ عبارتی شاکله دولت کم‌و‌بیش بدنه خود را حفظ می‌کند. این در حالی است که گرایش به جوان‌گرایی در دولت‌های کشورهای صنعتی و توسعه‌یافته به قوت به چشم می‌خورد.

متوسط اعضای دولت‌ها در کشورهای اروپای غربی و آمریکا کمتر از ٥٥ سال است. شاخص سنی اعضای کابینه در دولت‌های ایران از بسیاری از کشورهای در حال توسعه و همسایه از‌جمله کشورهای عربی و ترکیه نامطلوب‌تر است.

از ١٥ بهمن ١٣٥٧ تا ١٥ آبان ١٣٥٨ دولت موقت و پس از آن تا ١٥ بهمن ١٣٥٨ کابینه موقت شورای انقلاب بر سر کار بود.  نظر به عمر بسیار کوتاه این دولت‌ها و دولت‌های اول و دوم (بهمن ١٣٥٨ تا شهریور ١٣٦٠)، بررسی وضعیت اعضای کابینه‌های دولت‌های سوم تا یازدهم (مهر ١٣٦٠ تاکنون) اهمیت پیدا می‌کند.

از مجموع ٢٢٩ نفر اعضای کابینه دولت‌های سوم تا یازدهم، براساس محل تولد ٢٤ درصد آنها از استان تهران (شامل استان البرز و در مجموع با سهم ١٩ درصد از جمعیت کشور)، ٥,٢ درصد از استان خراسان (شامل خراسان شمالی، رضوی و جنوبی با سهم ١٠.٢ درصد از کل جمعیت)، ٦.٦ درصد از استان آذربایجان شرقی (شامل استان اردبیل) با سهم جمعیت ٦.٥ درصد، ١٨.٣ درصد از استان اصفهان (با سهم جمعیت ٦.٤ درصد) و ٤.٨ درصد از استان خوزستان (با سهم جمعیت ٦.١ درصد) بوده‌اند.

این پنج استان پرجمعیت کشور با سهم کلی ٤٩ درصد از جمعیت، ٥٩ درصد از اعضای کابینه دولت‌ها را به خود اختصاص داده‌اند. از سوی دیگر به‌ترتیب استان‌های مازندران، لرستان، گلستان، قزوین، گیلان و مرکزی با داشتن ١٥.٤ درصد از جمعیت کشور، سهم ١٠درصدی از مقامات اجرائی ارشد را دارند.

توزیع قدرت اجرائی در سطح استان‌ها

نظر به وزن و اهمیت بالای رئیس‌جمهور در قوه مجریه، با احتساب ضریب پنج برای رئیس‌جمهور، در کل دوره دولت‌های سوم تا یازدهم، به ترتیب استان‌های تهران با سهم ٢١ درصد از مقامات اجرائی ارشد کشور (با سهم ١٩درصدی از کل جمعیت کشور)، اصفهان با سهم ١٥,٨ درصد (٦.٤ درصد جمعیت)، یزد با سهم ٧.٥ درصد (١.٤ درصد جمعیت)، آذربایجان شرقی با سهم ٧.٢ درصد (٦.٥ درصد جمعیت) و سمنان با سهم ٧.٢ درصد (٠.٩ درصد جمعیت) دارای بالاترین وزنه در قدرت اجرائی کشور بودند که در مجموع با ٣٤ درصد جمعیت کشور، ٥٨ درصد قدرت اجرائی کشور را در اختیار داشته‌اند.

استان‌های خراسان، فارس، خوزستان، آذربایجان غربی و همدان با سهم ٢٩ درصد از کل جمعیت، در ٢١ درصد قدرت اجرائی کشور سهیم بوده‌اند که این نسبت‌ها برای مجموع استان‌های مازندران، لرستان، گلستان، قزوین، گیلان و مرکزی به‌ترتیب ١٥.٤ و ٨.٧ درصد است.

همراه با این توزیع به شدت نامتناسب و نامتوازن ترکیب استانی قوای اجرائی، در همه دولت‌های اول تا یازدهم هشت استان سیستان‌وبلوچستان، هرمزگان، کردستان، بوشهر، زنجان، چهارمحال‌‌وبختیاری، کهگیلویه‌وبویراحمد و ایلام (با سهم ١٣.٣ درصد از جمعیت کشور)، هیچ‌گاه سهمی ‌از اعضای هیئت دولت نداشته‌اند.

در دولت‌های پس از دوران دفاع مقدس (پنجم تا یازدهم) توزیع منطقه‌ای قدرت اجرائی کشور قطبی‌تر شده است. در مجموع دولت‌های پنجم تا یازدهم، به‌ترتیب استان‌های تهران (١٨.٧ درصد)، اصفهان (١٥.٤ درصد)، یزد و سمنان (هریک ٨.٧ درصد) و کرمان (٨.٢ درصد) از قدرت اجرائی کشور را در اختیار داشته‌اند.

پنج استان تهران، اصفهان، یزد، سمنان و کرمان با داشتن ٣٢ درصد از جمعیت کشور، ٥٨ درصد قدرت اجرائی را به خود اختصاص دادند و سهم ٢٦ استان دیگر با ٦٨ درصد از کل جمعیت ٤٢ درصد بود. در مجموع دوره فوق‌الذکر پنج استان حاشیه کویر اصفهان، کرمان، یزد، قم و سمنان با سهم ٤٣.٣ درصدی از قدرت اجرائی (٣٤.٤ درصد از تعداد مقامات اجرائی) فقط ١٤.٢ درصد از جمعیت کشور را دارا بوده‌اند.

در همین حال شش استان مازندران، لرستان، گلستان، قزوین، گیلان و مرکزی با سهم ١٥.٤ درصد از جمعیت که با هشت استان فاقد عضو در کابینه‌ها، ٢٨.٧ درصد از جمعیت کشور را تشکیل می‌دهند، سهم پایین ٩.١درصدی از قدرت اجرائی را داشته‌اند.

در مجموع دولت‌های پنجم تا یازدهم، ١٤ استان (با سهم جمعیت ٢٨,٧ درصد) نزدیک به یک‌پنجم ٥ استان حاشیه کویر اصفهان، کرمان، یزد، قم و سمنان (با سهم جمعیت ١٤.٢ درصد) در قدرت اجرائی کشور سهیم شده‌اند. به عبارتی دیگر پنج استان با جمعیت کمتر از نیمی ‌از ١٤ استان دیگر، نزدیک به پنج برابر بیشتر در ساختار قدرت اجرائی ارشد کشور حضور داشته‌اند. سهم استان تهران که مرکزیت سیاسی، جمعیتی و اقتصادی را دارد، در دولت‌ها کم‌وبیش رو به تنزل بوده است.

 سهم این استان از تعداد اعضای هیئت دولت در دولت چهارم ٤١ درصد بود که در دولت پنجم به ١٦ درصد سقوط کرد. در دولت ششم این سهم به ٣٢ درصد صعود کرد و به‌ترتیب در دولت‌های هفتم و هشتم ١٨ و ٢٨ درصد بود. سهم تهران در دولت‌های نهم و دهم تنزل یافت و به ١٢ درصد رسید و در دولت یازدهم به ٢٢ درصد ارتقا یافت. نکته درخورتوجه کاهش سهم استان تهران در دوره اول و سپس افزایش آن در دوره دوم دو رئیس‌جمهور دوره ١٣٦٨-١٣٨٤ است.

نابرابری منطقه‌ای قدرت

با درنظرگرفتن جمعیت استان‌ها، براي تعیین سهم‌بری استان‌ها با تقسیم تعداد مقامات اجرائی ارشد استان‌ها در دوره دولت‌های سوم تا یازدهم (١٣٦٠-١٣٩٥) به جمعیت آنها، سرانه مقامات اجرائی ارشد استان‌های کشور محاسبه می‌شود. بر این اساس استان‌های کشور به چهار گروه (١) استان‌های با سرانه مقامات بالاتر از هشت نفر، (٢) استان‌های با سرانه مقامات بین دو تا پنج نفر، (٣) استان‌های با سرانه مقامات بین ٠,٨ تا دو نفر و (٤) استان‌های با سرانه مقامات صفر در هر یک میلیون نفر جمعیت طبقه‌بندی مي‌شود. در کل این دوره متوسط سرانه مقامات اجرائی کشور ٢.٩ نفر در یک میلیون جمعیت کشور است.

گروه (١): شامل سه استان یزد (سرانه ١٠,٨)، سمنان (سرانه ١٠.٢) و اصفهان (سرانه ٨.٢) است. این گروه در مجموع با سهم جمعیت ٨.٦ درصد، ٢٧ درصد از کل تعداد مقامات اجرائی دوره ١٣٦٠- ١٣٩٥با سرانه متوسط ٩ نفر (بیش از سه برابر متوسط کشور)  را داراست.

گروه (٢): به ترتیب ١٣ استان قم (سرانه ٤,٨)، همدان (سرانه ٤.٤)، کرمانشاه (سرانه ٤)، تهران و البرز (سرانه ٣.٦)، لرستان (سرانه ٣.٣)، آذربایجان شرقی و اردبیل (سرانه ٢.٩)، کرمان (سرانه ٢.٨)، آذربایجان غربی (سرانه ٢.٧)، گلستان (سرانه ٢.٦)، فارس (سرانه ٢.٥) و خوزستان (سرانه ٢.٣) را دربر می‌گیرد. در مجموع این گروه با سهم جمعیت ٥٧ درصد، ٦٣ درصد از مقامات اجرائی دوره با سرانه متوسط ٣.٢ نفر را به خود اختصاص داده است. سرانه متوسط مقامات اجرائی این گروه کمی ‌بیش از متوسط کشوری است.

گروه (٣): هفت استان مازندران (سرانه ١,٩)، قزوین (سرانه ١.٦)، خراسان رضوی، شمالی و جنوبی (سرانه ١.٥)، مرکزی (١.٣) و گیلان (٠.٨) را شامل مي‌شود. این گروه در مجموع با ٢١ درصد از جمعیت، سهم ١٠.٥ درصد از مقامات اجرائی با سرانه متوسط ١.٤ نفر (نصف کشور) را دارد.

گروه (٤): هشت استان سیستان‌وبلوچستان، هرمزگان، کردستان، بوشهر، زنجان، چهارمحال‌‌وبختیاری، کهگیلویه‌وبویراحمد و ایلام با سرانه صفر. این گروه با سهم ١٣,٣ درصدی از جمعیت کشور، هیچ حضوری در دولت‌های سه دهه اخیر ندارد.

دو موضوع مهم افزایش متوسط سنی و قطبی‌شدن منطقه‌ای دولتمردان، به‌وضوح بر استمرار قدرت اجرائی کشور در دست یک نسل خاص تأکید دارد. گروه‌های قدرت و دولتمردانی که در موارد زیادی خود مسبب و پایه‌گذار وضعیت کنونی به شمار می‌روند، مجددا براي اصلاح اوضاع نابسامان، صندلی‌های وزارتخانه‌ها و پست‌های اجرائی ارشد را اشغال می‌کنند.

در کنار دیگر مسائل مانند مشکلات ساختاری و کاستی‌های نهادی هم دو عامل افزایش متوسط سنی و قطبی‌شدن منطقه‌ای دولتمردان وجود داشته و دارد؛ اما به اندازه عوامل دیگر به آنها توجه نشده است.

چالش مهم دیگری که گریبان امروز جامعه را گرفته، این است که نظام اجرائی کشور با تکیه بر نسل خاص حلقه‌های قدرت، از تربیت و آماده سازی مدیران آینده غفلت کرده است. قطبی‌شدن منطقه‌ای اعضای دولت‌ها، نه‌تنها فرصت‌های تربیت نسل‌های آتی مدیران مورد نیاز اداره نظام در سطوح مختلف را از کشور دریغ کرده و فرصت‌های بزرگ فراگیری و رشد را از نسل‌های جوان‌تر و بعدی گرفته است، بلکه منجر به فهم و درک ضعیف دولت‌ها از شرایط مناطق محروم، مرزی و معمولا حساس کشور شده است.

این موضوع ضمن اینکه نابرابری‌های منطقه‌ای را در کشور تشدید کرده و گروه‌های بزرگی از جمعیت کشور را به حاشیه رانده است، منجر به تضعیف رابطه بین مسئولان طراز اول کشور با گروه‌های محروم جامعه شده، به‌طوری‌که فرایندهای رسیدگی و پاسخ‌گویی به نیازهای اساسی و تأمین حقوق بخش بزرگی از جمعیت را تضعیف کرده و از سوی دیگر نابرابری‌های منطقه‌ای را شدت بخشیده است.

این معضل در ذات خود زمینه‌ساز شکاف‌ها و گسل‌های جبران‌ناپذیر اقتصادی- اجتماعی می‌شود. در این راستا به‌واسطه اینکه نابرابری‌های منطقه‌ای به یک بحران تبدیل نشود، توصیه می‌شود دولت دوازدهم تمرکز ویژه‌ای بر موضوع داشته باشد و از همه جهات و به ویژه وجوه ساختاری و نهادی این مسئله را براساس یک برنامه توسعه عادلانه منطقه‌ای در دستور کار قرار دهد.

در این راستا بایستی به سمت تمرکززدایی توسعه‌گرا حرکت کرد و از تمرکزگرایی افراطی در جریان تخصیص منابع و تصمیم‌گیری‌ها که اجازه توسعه به مناطق محروم را نمی‌دهد، اجتناب کرد.

درس‌هایی از نابرابری فرصت‌هاي فراروی دولت دوازدهم

بررسی نتایج عملکرد توزیع فرصت‌های دسترسی به مناصب عالی در کشور و پیامدهای آن، موضوع مبسوطی است که نیازمند فرصتی دیگر است؛ اما از بررسی نتایج فوق می‌توان نکاتی را استنتاج و به نظام تصمیم‌گیری درباره انتخاب اعضای کابینه دولت دوازدهم توصیه کرد.

در تعیین وزرای کابینه دوازدهم، توجه به نکات زیر می‌تواند به کاهش نابرابری‌های دسترسی به مناصب در کشور و بهبود و اصلاح کیفیت ترکیب اعضای دولت دوازدهم کمک کند:

- تعادل و توازن منطقه‌ای و بین استانی؛

- تعیین حداقل یک وزیر از استان‌های محروم و یک وزیر از استان‌های مرزی؛

- یک وزیر از یکی از استان‌های سیستان‌وبلوچستان یا کردستان؛

- یک وزیر از یکی از استان‌های ایلام، کهگیلویه‌وبویراحمد یا چهارمحال‌وبختیاری؛

- جوان‌گرایی در کابینه با معدل سنی حدود ٥٠ سال؛

- حداقل ٢٥ درصد اعضای کابینه با سن زیر ٤٠ سال؛

- اعضای کابینه علاوه بر تعهد کامل به قانون اساسی به شجاعت، صداقت، صراحت بیان و سلامت اخلاقی و مالی شهره باشند؛

- وزرا از میان طبقات متوسط انتخاب شوند و نه ثروتمندانی که دارای ثروت‌های نجومی‌هستند؛

- دارای کارایی، تخصص، دانش و تجربه لازم و مرتبط در حوزه کاری خود باشند و این مؤلفه‌ها بر وجوه سیاسی و وابستگی‌های فامیلی، حزبی و سیاسی غالب باشد؛

- کابینه حتی‌المقدور فراجناحی و فراگیر باشد و رقبای سیاسی هم در دولت سهیم باشند (براساس بررسی‌های انجام‌شده ایران دارای میزان بالای شاخص شدت جناح‌گرایی و دسته‌بندی جناحی در سطح جهان است)؛

- دوسوم اعضای کابینه قبلا وزیر یا معاون وزیر یا رؤسای دستگاه‌های اجرائی مهم نباشند؛

- حتی‌المقدور یک وزیر زن حضور داشته باشد (متناسب با روحیات بانوان مانند وزیر آموزش‌وپرورش)؛

- تعارض منافع که شکل آشکار فساد است و عدم حضور هم‌زمان افراد منتخب در دو بخش عمومی‌ و خصوصی مورد تأکید باشد؛

- اکثر معاونان وزارتخانه‌ها از داخل دستگاه‌ها انتخاب شوند که مراحل ارتقای سازمانی را بر مبنای لیاقت و تخصص در داخل وزارتخانه‌ها طی کرده باشند و از جابه‌جایی‌های اتوبوسی اجتناب شود.

در خاتمه، ضمن ارائه چکیده نتایج این مطالعه در نقشه پهنه جغرافیایی کشور و دو نمودار توزیع سهم و سرانه استان‌ها از قدرت اجرائی، امید است نتایج آن پرتوی باشد در جهت روشن‌ترکردن مسیر دولت دوازدهم برای غلبه بر ابرچالش‌های بی‌سابقه کشور و تسریع روند توسعه، ضمن خدمت به محرومان و کاهش نابرابری‌ها و کاستن از چهره‌های کریه بی‌عدالتی‌ها.

اصلی‌ترین چالش حیاتی امروز کشور تولید و اشتغال است که به این موضوع و نقش و عملکرد مسئولان و برنامه‌ریزان اقتصادی کشور در سه دهه اخیر، در گفتاری دیگر پرداخته خواهد شد.