نظارت دیوان عدالت اداری بر نهادهای «غیر حقوقی»

عطنا - محمدرضا حمزه‌ای، دانشجوی دکتری حقوق عمومی دانشگاه علامه طباطبایی در یادداشتی با عنوان «نظارت دیوان عدالت اداری بر نهادهای «غیر حقوقی»» نوشت:  

در تاریخ ۲۹ خرداد ۱۴۰۱ نمایندگان مجلس شورای اسلامی در مصوبه‌ای برای اصلاح «قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری» در تبصره ۲ ماده ۱۲ این قانون تصمیم گرفتند که اعتراضات مردم نسبت به مصوبات شورای عالی فضای مجازی از شمول نظارتی دیوان عدالت اداری خارج باشد [۱]. در این جستار کوتاه صرفاً نسبت به تصمیم نمایندگان در خصوص استثنا بودن شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی خواهیم پرداخت و در خصوص دیگر مقررات الحاقی و اصلاحی توسط این مصوبه به قانون مذکور اشاره‌ای نخواهد شد.

منطق ایجاد دیوان عدالت اداری در اصل ۱۷۳ قانون اساسی، نظارت قضایی بر اقدامات ماموران حکومتی بوده است و اگرچه در انتهای این اصل چنین آمده است: «حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می‌کند.»، اما اگر بخواهیم به نصّ این اصل اتکا کنیم، عمومی نظارت قضایی بر اقدامات تمامی نهادها و ماموران حکومتی امری قابل استنباط است. مسئله اصلی که در مصادیق بسیاری از جمله در قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و این مصوبه خاص وجود دارد، حدود شمول تعریف «ماموران حکومتی» است. از دید قانون عادی مذکور، ظاهراً شوراهای عالی که برخی از آنها حتی مبنایی قانونی برای وجودشان یافت نمی‌شود در حوزه تعریف ماموران دولتی نمی‌گنجند و بنابراین مشمول اصل ۱۷۳ نمی‌گردند. این برداشت اگرچه مبنایی بر اساس قانون اساسی ندارد، اما بر اساس قرائتی از قانون اساسی پدید آمده است که نهادهای خاصی را فراتر از حوزه «نظارت» می‌داند و این قرائت البته تنها شامل نظارت قضایی نمی‌گردد، بلکه تمامی انواع نظارت توسط پارلمان، نهادهای ناظر مالی و غیره را نیز شامل می‌گردد.

عبارت «مامورین، واحدها یا آیین‌نامه‌های دولتی» که در اصل ۱۷۳ قانون اساسی آمده است، اگرچه توسط شورای نگهبان تفسیر نشده است تا حدود و ثغور مفهومی آن معیّن گردد، اما توسط قانون‌گذار عادی در همان «قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری» مورد استفاده واقع شده و در حقیقت نصّ قانون اساسی را مضیّق نموده است. در این قانون در تبصره ماده ۱۲ – و در مصوبه فعلی که آن را تغییر داده است- مصوبات برخی نهادها و مقامات از حوزه نظارت دیوان خارج شده است و خود قانون‌گذار عادی اقدام به تفسیر عملی اصل ۱۷۳ نموده است؛ این امر در حالی که مقام رسمی مفسّر قانون اساسی شورای نگهبان است و در نتیجه اقدام مجلس شورای اسلامی در تضییق نصّ قانون اساسی اقدامی بر خلاف حاکمیت قانون – در بُعد قانون اساسی – به حساب می‌آید.

استدلال بر له عدم شمول برخی شوراهای عالی و نهادها در حوزه نظارت دیوان عدالت اداری این است که بر اساس بند ۱ اصل ۱۱۰ قانون اساسی و سیاست‌های کلی ابلاغی از سوی رهبر، ماهیت قانونی این نهادها و شوراها بر اساس این بند توجیه می‌گردد و نظارت بر آنها نیز از جمله اختیارات رهبر به شمار می‌آید. اما خود مقام رهبری در بند ۱۴ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری که در سال ۱۳۹۸ ابلاغ گردید، آورده‌اند که: «رعایت صلاحیت ذاتی قوای سه گانه در قوانین مربوط به تشکیل نهادهایی از قبیل شوراهای عالی؛ بازنگری در قوانین موجود این نهادها؛ پیش‌بینی ساز و کار کارآمد قانونی لازم برای تضمین عدم مغایرت مصوبات آنها با قوانین عادی». این بند از سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری، و به خصوص عبارت «رعایت صلاحیت ذاتی قوای سه‌گانه» توجه رهبر نسبت به بنیان قانونی چنین نهادها و شوراهایی را نشان می‌دهد و مجلس شورای اسلامی در وهله نخست بر اساس اصول ۵۸ و ۷۱ قانون اساسی در خصوص تشکیلات و حدود صلاحیتی نهادهایی همانند شورای عالی فضای مجازی و شورای عالی انقلاب فرهنگی تصمیم‌گیری کرده تا تبلور حاکمیت حداقلی قانون در خصوص نهادهای دولتی و امکان نظارت قضایی – و یا دیگر انواع نظارت بر آنها – مشخص گردد.

از آنجایی که این شوراها در عمل وارد حوزه تقنین شده‌اند و این وظیفه بر اساس اصل ۵۸ قانون اساسی تنها بر عهده مجلس شورای اسلامی است و در موارد خاصی بنابر اصل ۵۹ همان قانون بایستی به آرای عمومی مراجعه نمود، وجود این شوراها به عنوان نهاد وضع مقرره‌ای که بر خلاف قوه مجریه غیرقابل نظارت قضایی است، کفه ترازو را به نفع‌ شأن قانون‌گذارانه آنها تقویت نموده است و این بدان معناست که نهادی بدون وجود مبنای قانونی برای وجود خود و یا وجود سایه نظارت دیوان عدالت اداری بر سر آن به وضع مقرره می‌پردازد و از آن‌جایی که این نهادها هیچ‌کدامشان انتخابی نبوده و نمی‌توان وجود «نظارت مردمی» را در خصوص آنها استنباط نمود، وجود این نهادها فراتر از امر حقوقی است – واژه «غیرحقوقی» [۲] در عنوان این مطلب به معنای «خارج از حوزه امر حقوقی می‌باشد – و نمی‌توان توجیهی حقوقی برای آنها یافت. این به معنای وجود چند نهاد قانون‌گذاری در نظام حقوقی ایران است که تنها برخی از آنها – از جمله مجلس شورای اسلامی و شورایعالی امنیت ملی – انتخابی و دارای مبنای قانون اساسی هستند.

اشاره رهبر معظم انقلاب در بند ۱۴ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری نیز به همین عدم وجود توجیه حقوقی برای چنین شوراهایی است و لازم است تا در اولین فرصت مجلس شورای اسلامی به عنوان تنها نهاد صالح برای وضع قانون تکلیف چنین نهادها و شوراهایی را از نظر قانونی مشخص نماید تا دایره اختیارات و مسئولیت و وضعیت پاسخگویی آنان معیّن گردد. در کنار آن، تفسیر شورای نگهبان از مفهوم «مامورین دولتی» در اصل ۱۷۳ قانون اساسی می‌تواند کمک شایانی به قانون‌گذاران در خصوص اصلاح قانون مربوط به تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نماید.

1. A Legal
2. https://dotic.ir/news/12289

عطنا را در شبکه های اجتماعی دنبال کنید:

اینستاگرام                                              تلگرام