دولت‌هاي گذشته، وزارت كار، شهرداري و... مقصران حادثه هستند

درحالی كه بیش از ٥ ماه از حادثه فروریختن ساختمان پلاسكو كه در آن بیش از ٢٠ نفر جان خود را از دست دادند (از جمله ١٦ آتش‌نشان) می‌گذرد و هنوز مقصران این حادثه اعلام نشده‌اند و دادگاهی برای این حادثه تشكیل نشده است؛ مركز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی این حادثه پرداخت. در این گزارش در ٥ بخش چكیده، مقدمه، قوانین، تكالیف و عوامل مرتبط با حادثه، جمع‌بندی و نتیجه‌گیری نهایی تهیه شده و به بررسی حادثه ساختمان پلاسكو پرداخته است.

به گزارش عطنا، روزنامه اعتماد در شماره روز سه‌شنبه، 13 تیرماه خود این گزارش را که با عنوان «بررسی حادثه ساختمان پلاسكو با تاكید بر مدیریت بحران» و در ٢٩ صفحه چاپ شده است، منتشر کرد.

در مقدمه این گزارش در مورد نحوه ساخت و ساز ساختمان پلاسكو در سال ١٣٣٧ اشاره شده است. همچنین در این مقدمه به تجهیزات این ساختمان و وضعیت آن در طول این سال‌ها پرداخته است. در بخش قوانین، تكالیف وعوامل مرتبط با حادثه به بررسی قوانین مختلف وزارت كار و شهرداری در مورد وضعیت ساختمان‌ها پرداخته شده و در نهایت در بخش نتیجه‌گیری و جمع‌بندی ٢٨ موضوع طرح شده است:

١-درخصوص حادثه ساختمان پلاسكو، قوانین و عوامل متعددی دخیل هستند كه نسبت سهم هریك از آنها به میزان تكلیف قانونی و نقش آفرینی دستگاه مورد نظر قابل بررسی است.

٢-برآیند بررسی حادثه پلاسكو، ضرورت بازنگری در قانون تشكیل سازمان مدیریت بحران كشور، نقش هریك از دستگاه‌ها و سازمان مربوطه را بیان می‌كند.

٣-یكی از اصول تدوین قواعد عمومی الزام‌آور بودن، مسئول بودن و پاسخگو بودن متناسب با مسئولیت (ضمانت‌های اجرایی لازم و متناسب) است كه در قوانین موضوعه و مورد بررسی، تنها به الزام آور بودن و مسئولیت حداقل توجه شده است.

٤-ساختمان پلاسكو، به عنوان یك كارگاه بزرگ كه دارای حدود ٥٧٠ واحد كسب وكار و با روابط كارفرما و كارگری بود، تابع قانون كار در ابعاد حقوقی، فنی، ایمنی و بهداشت بود و وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعی در اولویت رسیدگی به مسائل فنی، ایمنی و بهداشتی آن مكان، قلمداد می‌شود.

٥-قانون كار به نحوه تعطیلی یا پلمب بخشی از محل كار یا تمامی آن با در نظر گرفتن تكلیف نیروی كار بعد از تعطیلی و در زمان تعلیق كارگر پرداخته است.

٦-از آنجایی كه این ساختمان در اثر قوه قهریه (آتش‌سوزی) آوار شد، در چنین وضعیتی امكان ادامه كسب و كار میسر نبوده و كارگر به حالت تعلیق درآمده و سازمان تامین اجتماعی براساس حكم مقرر در ماده (٢) قانون بیمه بیكاری، مكلف به پرداخت حقوق كارگران در مدت زمان تعلیق و تا زمان بازگشت به كار است و ازسوی دیگر نیز مدت زمان تعلیق كارگر، جزو سنوات كار وی محسوب خواهد شد.

٧-گزارش وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعی صرفا ناظر بر بازرسی‌های ادواری و موردی انجام شده و توصیه‌ها و تذكرات مبنی بر ضرورت تغییر كاربری (٤٧) واحدی است كه نوع فعالیت آنها در سال ١٣٩٤ مطابق با نوع كاربری محل كسب وكار نبوده است. این نظارت‌ها و توصیه‌ها نیز موجب شد تا (٢٠) واحد از (٤٧) واحد از ادامه فعالیت در بخش تولیدی خود، متوقف و به فعالیت فروش و پخش بپردازند.

٨-وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعی مكلف بوده تا از بعد مسائل حقوقی (یا همان رعایت قواعد قانون كار در روابط مابین كارفرما و كارگر) و مسائل فنی و ایمنی (یا همان ضرورت رعایت ضوابط و مقررات فنی و ایمنی) به اعمال قانون بپردازد و در صورت وجود نقص فنی و ایمنی، تنها و صرفا به یك‌بار اخطار به كارفرما اكتفا كند و سپس براساس تكلیف قانونی، گزارش درخواست پلمب بخشی از ساختمان یا تمامی ساختمان را از دادستان یا رییس دادگاه عمومی مطالبه كند.

٩-تذكرات مرتبط با تغییر كاربری خارج از اختیارات وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعی است و در حیطه تكالیف قانونی شهرداری تهران است، از این دیدگاه وزارت مذكور در صدر تقصیر و مسئول خسارات تحمیلی است.

١٠-براساس قانون شهرداری، شهرداری مكلف بوده تا موارد خطر را به مالكین (یا صاحبان) ساختمان پلاسكو با قید مهلت، اخطار و اعلام كند و در صورت عدم اقدام ازسوی مالكین (یا صاحبان آن ساختمان)، باید به عنوان مدیریت شهری و مدیریت بحران شهر تهران تمهیدات و اقدامات قانونی ازجمله هماهنگی با وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعی و برقراری ایمن‌سازی در این ساختمان را به عمل می‌آورده است.

١١-شهرداری و سازمان آتش‌نشانی و خدمات ایمنی تهران تا قبل از حادثه پلاسكو، هفت (٧) اخطار به هیات‌مدیره ساختمان پلاسكو داده‌اند و متعاقبا در سال جاری مانور عملیات امداد و نجات و اطفای حریق ساختمان پلاسكو را برگزار كردند. درصورتی كه براساس جزء «١٤» ماده (٥٥) قانون شهرداری، تنها یك‌بار اخطار و آن هم اخطار به مالك تكلیف شده است؛ از این روی، شش (٦) اخطار خارج از تكلیف قانونی صورت گرفته است. این مساله گویای عدم رعایت حكم قانونی توسط شهرداری و عدم تمكین و همكاری هیات‌مدیره و مالكیت ساختمان پلاسكو در قبال تكلیف قانونی آنان است كه از این دیدگاه مسئول خسارت وارده شناخته می‌شوند.

١٢-شهرداری نمی‌توانسته مستقیما كارگاه و محل كار را تعطیل كند اما از بابت ایمن‌سازی در برابر آتش‌سوزی می‌توانسته بعد از تنها یك‌بار اعلام اخطار به مالك جهت رفع خطر، نسبت به ایمن‌سازی آن ساختمان با محاسبه هزینه صدی پانزده و اخذ آن از مالك اقدام می‌كرده، اما باید در نظر داشت كه اگر ایمن‌سازی توسط شهرداری، موجبات تعطیلی بخشی از كارگاه (یا محل كار) یا تمامی كارگاه (یا محل كار) را به همراه داشته باشد، این اقدام دربردارنده تعلیق نیروی كار خواهد بود كه قانون شهرداری در ازای این تعلیق مسكوت است و قانون كار به آن پرداخته است. از این منظر، قانون كار در اولویت عملكردی بوده و شهرداری می‌بایستی هماهنگی لازم را با وزارت مذكور در اعمال قانون و ایمن‌سازی آن مكان عمومی به عمل می‌آورده است.

١٣-براساس اساسنامه سازمان آتش‌نشانی و تكالیف محوله به آن سازمان، این سازمان مكلف به یكسری از اقدامات ازجمله تهیه برنامه‌های ایمن‌سازی، نظارتی و مشورتی بوده است و می‌بایستی با استفاده از امكانات و توانایی‌های درون و برون سازمانی اقداماتی را در جهت كمك به ایمن‌سازی سالانه حداقل ده درصد از اماكن عمومی و از طریق مشاركت در تامین تجهیزات اولیه ایمنی و آتش‌نشانی به عمل آورد و به منظور نظارت بر حسن اجرای بازرسی ایمنی و اطمینان از رعایت ضوابط و مقررات مربوط، نسبت به انجام نظارت فنی عالی اقدام می‌كرد. ازسوی دیگر شهرداری‌های مناطق (٢٢)گانه نیز مكلف شدند براساس اعلام سازمان آتش‌نشانی، اقدامات لازم جهت الزام مالك به رفع نواقص و مشكلات ایمنی ابلاغی را ظرف مدت تعیین شده در ابلاغیه به عمل آورند.

١٤-سازمان آتش‌نشانی ضمن برگزاری مانور به جهت آموزش فعالان آن ساختمان، در شهریورماه ١٣٩٥ و پس از بازدید از ساختمان مذكور، دستورالعمل ایمنی ساختمان پلاسكو را تدوین و به هیات امنای ساختمان ابلاغ می‌كند.

١٥-به نظر می‌رسد آنچه مانع اقدام قهری شهرداری و آتش‌نشانی را فراهم آورده است، اولا اولویت قانون كار با توجه به پیش‌بینی وضعیت تعلیق كارگر و انعكاس آن به شورای شهر تهران در سال ١٣٩٣ و ثانیا ضعف مالی شهرداری برای اقداماتی اینچنین و وضعیت درآمدی و ضعف مالی اغلب شهرداری‌های مناطق تهران در قبال منابع هنگفت مورد نیاز برای اقدام به ایمن‌سازی این ساختمان و ساختمان‌هایی است كه اخطارهای مشابهی را دریافت كرده‌اند.

١٦-غفلت و كوتاهی عملكرد دولت‌های ادوار در تهیه و ارایه لایحه قانونی نظام مالی و درآمدی شهرداری كه از سال ١٣٦٣ تاكنون مورد غفلت و اهمال كاری دولت‌ها قرار گرفته است نیازمند یادآوری است.

١٧-براساس اعلام سازمان آتش‌نشانی، آتش‌سوزی ساختمان مذكور در ساعت ٧ و ٥٨ دقیقه و ٢٣ ثانیه روز پنجشنبه مورخ ٣٠/١٠/١٣٩٥ رخ داد كه پس از حدود ٤ دقیقه از زمان اطلاع‌رسانی، نیروهای آتش‌نشانی در محل حضور می‌یابند، از این منظر بایستی بررسی شود كه چرا سازمان آتش‌نشانی كه در دقایق اولیه در محل حادثه حضور یافته است، نتوانسته آتش را مهار و خاموش كند؟

١٨-آیا حضور نیروهای آتش‌نشانی به همراه تجهیزات لازم بوده؟ آیا مدیریت و نحوه عملیات موجب شده تا آتش‌سوزی ادامه پیدا كند و موجب ریزش و آوار ساختمان شود؟

١٩-چرا در ساعت ١١ و ٢ دقیقه كه دستور تخلیه ساختمان صادر و ریزش ساختمان در ساعت ١١ و ٣٤ دقیقه یعنی حدود ٣ ساعت و ٣٥ دقیقه بعد از وقوع آتش‌سوزی حادث می‌شود، ماموران آتش‌نشانی همچنان در طبقات آن باقی مانده بودند؟

٢٠-آیا دستور یا ماموریتی بر ماندگاری ماموران در ساختمان صادر شده بود؟ اگر جواب این سوال مثبت است، چرا احتمال ریزش ساختمان و خطر جانی مامورین نادیده گرفته شده است؟

٢١-براساس قانون مدنی، مالك مسئول كلیه خساراتی است كه از نتیجه بی‌توجهی به خطر احتمالی به بار آمده است. ازسوی دیگر مطابق حكم قانون، افراد صنفی فعال در ساختمان پلاسكو، مجمع امور صنفی و اتاق اصناف شهرستان تهران، در ازای عدم رعایت و اجرای مقررات فنی، ایمنی و حفاظتی مسئول هستند، اما به نظر می‌رسد كه با توجه به مسئولیت مالك براساس قانون مدنی و ضرورت انجام تعمیرات و كلیه مخارجی كه برای امكان انتفاع از ساختمان پلاسكو لازم بوده و درنظر گرفتن خلأ قانونی درخصوص عدم پیش‌بینی جبران هزینه تعیین شده برای برقراری ایمنی و رفع خطر توسط افراد صنفی یا عدم پیش‌بینی شرایط معطوف به عدم توان مالی اشخاص موضوعه، در ازای عدم مسئولیت‌پذیری مالك، زمینه عدم تحقق این تكلیف قانونی به وجود آمده است.

٢٢-نكته با اهمیت آنكه باید توجه داشت كه در مواردی نظیر ساختمان پلاسكو كه رابطه استیجاری قدیمی و دارای حق كسب یا پیشه یا تجارت است، نظر به اینكه مالك در هنگام تخلیه ساختمان مكلف به پرداخت مبلغ سنگینی تحت عنوان حق كسب یا پیشه یا تجارت است و ازسوی دیگر به دلیل قدیمی بودن رابطه استیجاری و نازل بودن نرخ اجاره‌بها (ولو در صورت تعدیل شدن) كه مبلغ اندكی است زمینه‌ای پیش می‌آید كه مالك در چنین مواردی انگیزه چندانی به پیگیری وضعیت ساختمان خود نداشته و عملا ساختمان در كنترل و اختیار مستاجران خواهد بود. مستاجر نیز حق تصرف برای تعمیرات اساسی ملك را ندارد. نتیجه این روند، رو به تزاید بودن فرسودگی ساختمان‌ها و ابنیه تجاری مشمول قانون روابط موجر و مستاجر است. برای اصلاح این وضعیت باید مقررات قانون روابط موجر و مستاجر سال (١٣٥٦) و موضوع حق كسب یا پیشه یا تجارت اصلاح شود.

٢٣-با توجه به صراحت قانون، شورای اسلامی شهر تهران مكلف بوده تا با نظارت لازم، دقیق و كامل، تدابیری را برای رعایت ایمنی و جلوگیری از خطر آتش‌سوزی به عمل بیاورد. اگر نظارتی در این خصوص صورت گرفته یا تدابیری در ازای نظارت مذكور صورت گرفته است نیازمند مستندات مربوط به گزارش مربوطه در زمان انجام نظارت و تدابیر متخذه است، اما به نظر می‌رسد تصویب مقررات كلی و عام‌الشمول به منظور برقراری تكلیف برای شهرداری و سازمان آتش‌نشانی در قبال ایمن‌سازی ساختمان‌های عمومی و پر رفت وآمد نمی‌تواند رافع مسئولیت نظارت شورای اسلامی شهر تهران باشد، زیرا تحقق مصوبه شورا نیز نیازمند اعمال جایگاه نظارتی بود و این شورا با توجه به مشروح مذاكرات جلسه شهردار تهران درخصوص تذكرات مربوط به خطرات احتمالی ساختمان پلاسكو درصورتی كه گزارش نظارتی از بابت ساختمان پلاسكو نداشته باشد و براساس آن اقدام لازم را به عمل نیاورده باشد به سهم خود مسئول است و شورا باید پاسخگو باشد.

٢٤-ضرورت داشت تا شورای عالی مدیریت بحران كشور به ریاست رییس‌جمهوری و همچنین سازمان مدیریت بحران كشور به ریاست معاونت وزارت كشور، زمینه تحقق تكالیف مندرج در قانون مدیریت بحران را در سطوح ملی و استانی فراهم می‌آوردند و بسیاری از موارد را در سطوح مدیریت بحران‌های استانی فراهم می‌ساختند.

٢٥-عدم تحقق تكالیف قانون مدیریت بحران را می‌توان ناشی از ضعف مدیریت، عدم برنامه‌ریزی و ضرورت اولویت‌بندی در ازای نیاز به منابع اعتباری‌ای دانست كه در مواجهه با كسری بودجه سنواتی و محدودیت‌ها، در قبال ابنیه پرخطر می‌بایستی اعمال می‌شد، به عبارت دیگر ضعف هماهنگی و ضعف مدیریت بحران در سطوح ملی و محلی مشهود است كه به سهم خود مسئول هستند.

٢٦-برخورداری از تجهیزات كافی و لازم در مواجهه با حوادثی مانند پلاسكو و وقایعی ازاین دست و میزان توانمندی مدیریت آن حوادث (در غالب ساختار مدیریت بحران) و همچنین میزان سطح آموزش مدیران سازمانی ساختارهای تشكیلات مدیریت بحران، نیازمند بازنگری و اراده جدی است. از این دیدگاه اغلب مدیریت‌های ساختاری در سازمان‌های عضو مدیریت بحران، فاقد شناخت و آموزش لازم در مواجهه با انواع بحران هستند.

٢٧-با توجه به تكالیف مندرج در قانون نظام صنفی و قانون نحوه فعالیت و نظارت بر فروشگاه‌های بزرگ، چندمنظوره یا زنجیره‌ای و آیین‌نامه اجرایی آن، سازمان بازرگانی استان و اتاق اصناف تهران و مجمع امور صنفی در ازای تكلیف قانونی در انجام بازرسی و رعایت نكات ایمنی در ساختمان پلاسكو، مسئول هستند.

٢٨ـ در نهایت پیشنهاد می‌شود تا قانون تشكیل سازمان مدیریت بحران كشور در مراحل تصویب مورد توجه قانونگذاران محترم قرار گیرد و سازمان مربوطه به عنوان یك سازمان واحد و مستقل به صورت فرادستگاهی اقتدار لازم را در مراحل قبل، حین و بعد از بحران احراز كرده و در موارد مشابه مسئولیت بین دستگاه‌های مختلف و متعدد توزیع نشده و به عبارتی مسئولیت حادثه لوث نشود.